【深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神】

作者：周葉中（武漢大學(xué)副校長、黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任）

黨的十九屆四中全會在黨的歷史上首次用一次中央全會專門研究國家制度和國家治理問題，既全面總結(jié)了中國特色社會主義制度的歷史性成就和顯著優(yōu)勢，又系統(tǒng)闡述了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標任務(wù)和具體舉措，深刻揭示了中國發(fā)展奇跡背后的制度邏輯，為把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能指明了方向。實踐證明，中國特色社會主義制度和國家治理體系是“中國之治”的密碼所在。

“中國之治”的本質(zhì)是“制度之治”

黨的十九屆四中全會提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標是：到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。由此可見，制度是貫穿其中的主線，每一階段的目標都緊緊圍繞制度建設(shè)這一主題而展開。

治理國家，制度是起根本性、全局性、長遠性作用的。中國之所以能實現(xiàn)經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定，靠的就是制度。在這一意義上，“中國之治”本質(zhì)就是“制度之治”。“制度之治”包含著規(guī)則化、規(guī)范化兩個方面的要求，它們統(tǒng)合于國家治理體系現(xiàn)代化的目標之中。規(guī)則化對應(yīng)國家治理體系，意味著在國家治理方方面面都必須有規(guī)可依、有章可循。而制度對國家治理的全覆蓋是通過根本制度、基本制度和重要制度來實現(xiàn)的。同時，制度按類型又可分為國家制度和法律制度，它們?yōu)閲抑卫硖峁┤I(lǐng)域式的制度支撐，最終形成包括政治制度、經(jīng)濟制度、文化制度、社會制度、生態(tài)文明制度和黨的建設(shè)制度等在內(nèi)的國家治理體系。規(guī)范化對應(yīng)現(xiàn)代化，意味著制度必須得到尊重、維護和執(zhí)行。僅僅有治理體系是不夠的，那種認為治理體系越完善、治理能力也一定越強的觀點是片面的。規(guī)則化提供了國家治理的基本框架體系，規(guī)范化則要求所有制度必須按照預(yù)期的設(shè)計運作起來，真正在國家治理中發(fā)揮四梁八柱的作用。

衡量一個社會制度是否科學(xué)、是否先進，主要看是否符合國情、是否有效管用、是否得到人民擁護。中國是“中國之治”的空間場域，中國特色社會主義則為“中國之治”舉旗定向。實現(xiàn)“中國之治”的制度，必須立足于實踐，以中國的歷史傳承、文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟社會發(fā)展需求為依據(jù)。唯有如此，才能建立適合中國國情的國家制度、法律制度，才能形成中國特色國家治理體系，才能產(chǎn)生巨大的制度優(yōu)勢。黨的十九屆四中全會系統(tǒng)闡明了我國國家制度和國家治理體系13個方面的顯著優(yōu)勢，無論是堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅持人民當(dāng)家作主，還是堅持全面依法治國、堅持全國一盤棋等，它們之所以表現(xiàn)出顯著優(yōu)勢，其根本原因正如習(xí)近平總書記指出的，“行得通、真管用、有效率”。也就是說，這些制度不是憑空而來的，而是在長期實踐探索中形成的；這些制度具有的優(yōu)勢也不是憑空而論的，而是在偉大實踐中得到充分證明的。黨的十九屆四中全會指出：實踐證明，中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導(dǎo)、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系，是具有強大生命力和巨大優(yōu)越性的制度和治理體系。

“制度之治”的根本在于堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢

黨的十九屆四中全會提出：“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。”可見，“制度之治”必須在中國特色社會主義這個大前提下才可能，“制度之治”就是中國特色社會主義制度體系之治。那么，中國特色社會主義這個總方向如何在“制度之治”中得到彰顯呢？對此，習(xí)近平總書記明確指出，中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家事業(yè)發(fā)展的“定海神針”，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是國家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度。因此，在“制度之治”中充分發(fā)揮中國特色社會主義制度和國家治理體系的優(yōu)勢，關(guān)鍵在于堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

黨的十九屆四中全會提出：“堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平?！逼渲?，堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是對“制度之治”的統(tǒng)攝，科學(xué)、民主、依法是對“制度之治”的基本要求，執(zhí)政則是“制度之治”的核心環(huán)節(jié)。換言之，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)最終要通過黨的長期執(zhí)政、穩(wěn)固執(zhí)政來體現(xiàn)。在國內(nèi)外風(fēng)險挑戰(zhàn)明顯增多的復(fù)雜形勢下，黨的長期執(zhí)政、穩(wěn)固執(zhí)政必須以提升執(zhí)政能力為基礎(chǔ)。而提升執(zhí)政能力的關(guān)鍵是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)“制度之治”，包含兩個方面的要求：一是要有完備的制度體系；二是要確保制度體系能夠得到有效實施。國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成，單靠哪一個治理國家都不行。黨的十八大以來，適應(yīng)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，我們在全面深化改革各領(lǐng)域搭建起日益成熟、日益定型的制度體系。實踐證明，這套制度體系是符合中國國情、行之有效的。可以說，在堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這個重大問題上，“制度之治”已經(jīng)得到進一步加強，制度優(yōu)勢也得到進一步體現(xiàn)。下一階段的重點任務(wù)就是如何堅持和完善這套制度體系，使我們的制度優(yōu)勢真正轉(zhuǎn)化為國家治理效能。這也是黨的十九屆四中全會系統(tǒng)回答“堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”這個重大政治問題的意義所在。

把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能的關(guān)鍵是深入推進全面依法治國

法治、政治、制度是人類政治文明的三大要素，它們的內(nèi)在運行邏輯有著天然的一致性。法治強調(diào)位階秩序。下位法服從上位法，下位法不得超越上位法等，都是法治位階秩序的外在表現(xiàn)。政治強調(diào)權(quán)威，強調(diào)權(quán)力支配性，強調(diào)上下級關(guān)系中“命令—服從”的組織構(gòu)造。制度強調(diào)以執(zhí)行為生命，不能得到執(zhí)行的制度在本質(zhì)上不屬于制度范疇。由此可見，雖然法治、政治、制度的外延各有區(qū)分，但內(nèi)涵高度一致。發(fā)揮制度優(yōu)勢，推動制度落地，既可以依靠制度本身的內(nèi)在慣性，也可以借助外在的政治安排和法治安排，還可以是三者的結(jié)構(gòu)性融合。而具體采用哪一種模式，必須根據(jù)一個國家自身的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、發(fā)展特性、發(fā)展需求等多方面要素予以綜合判斷。

習(xí)近平總書記指出，“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”，“黨的十八大提出了全面建成小康社會的奮斗目標，黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了頂層設(shè)計，實現(xiàn)這個奮斗目標，落實這個頂層設(shè)計，需要從法治上提供可靠保障”。這是對法治安排和制度落地之相互關(guān)系最生動、最深刻的論述。任何一個戰(zhàn)略選擇，都離不開主客觀條件的制約，都必須尊重主客觀條件的現(xiàn)實。對我國這樣一個正處于并將長期處于社會主義初級階段的大國來說，法治是最優(yōu)的選擇。經(jīng)過新中國70年特別是改革開放以來中國特色社會主義民主和法治的不斷推進和發(fā)展，法治理念已經(jīng)深入人心，法治實施體系已經(jīng)初步完備，通過法治安排推動制度落地，可以用最少的投入獲得最大的效益，從而最大程度使制度優(yōu)勢得到發(fā)揮。也因此，黨的十九屆四中全會把堅持和完善中國特色社會主義法治體系擺在十分重要的地位。

中國特色社會主義法治體系是國家治理體系的骨干工程。推動這個骨干工程建設(shè)，必須按照黨的十九屆四中全會部署，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。一是要健全保證憲法全面實施的體制機制。依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政，憲法在法治體系中居于核心地位。要加強憲法實施和監(jiān)督、憲法解釋等各項工作，特別是合憲性審查工作。用憲法統(tǒng)領(lǐng)法律體系，用合憲性審查工作確保作為下位法的法律與作為上位法的憲法保持高度一致。二是要完善立法體制機制。法律是治國之重器，良法是善治之前提。要通過立法體制機制的完善，突出立法的政治站位，實現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法相統(tǒng)一。其中，政治站位是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)立法突出合理性，民主立法強調(diào)人民性，依法立法保障合法性，最終目的是提高立法質(zhì)量和立法效率，實現(xiàn)良法促發(fā)展、保善治。三是要健全社會公平正義法治保障制度。中國特色社會主義道路堅持以人民為中心，發(fā)展依靠人民，發(fā)展為了人民。要通過嚴格執(zhí)法、公正司法，讓人民在法治實踐中切身感受到公平正義。四是要加強對法律實施的監(jiān)督。法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。要通過對法律實施的監(jiān)督，確保行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)在法律的框架和法治的軌道內(nèi)規(guī)范運行、正確行使，用科學(xué)、規(guī)范、高效的法律實施實現(xiàn)良法善治。

黨的十九屆四中全會是一次具有開創(chuàng)性、里程碑意義的重要會議。我們必須全面理解全會精神，以深入推進全面依法治國為戰(zhàn)略抓手，把“中國之治”的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力保證。

《光明日報》（ 2019年11月22日 11版）