黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》。“制度”和“治理”是《決定》的兩個關(guān)鍵詞。在《決定》全文中，“治理”一詞出現(xiàn)了83次，“制度”一詞出現(xiàn)了222次。深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會《決定》精神，必須正確認(rèn)識和全面把握制度與治理的辯證關(guān)系。

▎準(zhǔn)確理解國家治理及其現(xiàn)代化的內(nèi)涵

2013年，黨的十八屆三中全會第一次提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步專題研究堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題，并審議通過《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨的十九屆四中全會精神，首先要準(zhǔn)確理解什么是治理、什么是治理體系、什么是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等一系列重要問題。知其然，才能知所行。

所謂治理，是指運(yùn)用一定的手段和方式，對特定的事物加以管理、調(diào)整、改造，使其達(dá)到有序狀態(tài)、符合一定要求的活動和過程。就國家治理而言，治理的對象是整個國家和社會，是要使國家和社會達(dá)到一定的理想狀態(tài)，國家和社會中的每一個人既是被治理者，又是參與治理者。治理的目的是要把人的創(chuàng)造性最大限度地激發(fā)出來，旨在通過積極地參與、溝通、協(xié)調(diào)、激勵、規(guī)范和約束，形成一種遵循正確價(jià)值取向、朝向一定目標(biāo)的良好的秩序和狀態(tài)。今天我們所講的國家治理，是指中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民，依據(jù)憲法、法律和黨內(nèi)法規(guī)等，按照人民意愿，運(yùn)用政權(quán)力量和其他多種方式，對國家、社會的全部運(yùn)行和秩序及相關(guān)要素、人民生活進(jìn)行管理、整合、引導(dǎo)、調(diào)整和改革，使其達(dá)到和保持政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、民族團(tuán)結(jié)、人民幸福、社會安寧、國家統(tǒng)一狀態(tài)的全部活動和過程。

在此基礎(chǔ)上的治理體系，就是參與和實(shí)施治理的全部要素、手段、方式和環(huán)境、條件的總和，即體系化的治理結(jié)構(gòu)和要素。治理體系，首先包含制度，甚至主要的部分就是制度。但它又不僅僅是制度，還包括參與治理的各種主體力量、治理的機(jī)制和規(guī)則、治理的方式方法等，它是多種主體力量共同參與的整合、治理的全部過程和因素。國家治理能力，就是指掌握和運(yùn)用整套治理體系對國家和社會進(jìn)行治理的能力和水平，包括推動改革發(fā)展穩(wěn)定、從事內(nèi)政外交國防、實(shí)施治黨治國治軍等各個方面的能力。既包括黨和國家整體的能力，也包括參與治理的每一個機(jī)構(gòu)、每一個個人的能力。國家治理體系是一種客觀的存在，而治理能力是這種體系和運(yùn)用這種體系表現(xiàn)出的效能、水平。國家治理體系和治理能力緊密聯(lián)系，是一個有機(jī)整體。有了科學(xué)的國家治理體系才能孕育高水平的治理能力，不斷提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。

應(yīng)該看到，不同時期不同國家治理的性質(zhì)和治理體系的構(gòu)成有很大的差別，不同的治理體系在本質(zhì)上反映著不同類型的社會制度和政治文明。當(dāng)代中國的治理體系是中國特色社會主義的治理體系。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果。我國的治理體系有許多長處和優(yōu)越性，黨的十九屆四中全會列舉了我國國家制度和國家治理體系13個方面的顯著優(yōu)勢，正是由于這些顯著優(yōu)勢，中國特色社會主義事業(yè)才取得了輝煌的成就。

治理體系是隨著時代和實(shí)踐的發(fā)展而不斷變動和發(fā)展的。國家治理體系永遠(yuǎn)是一個“在路上”的發(fā)展過程，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化是當(dāng)今世界各國的普遍要求。所以，我們既要健全和完善我們已有的治理體系，又要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，包含在我們建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)之內(nèi)，并對全面實(shí)現(xiàn)我國社會主義現(xiàn)代化起著極其重要的保障作用。

什么是國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化？中國特色的國家治理現(xiàn)代化到底表現(xiàn)在哪里？它們有哪些標(biāo)準(zhǔn)、哪些要求？對于這些問題，還需要深入研究。從理論上說，我們所講的現(xiàn)代化大致應(yīng)該包括民主化、法治化、科學(xué)化、規(guī)范化、高效化、普惠化等幾個基本要求。黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》對每一項(xiàng)制度體系和治理體系都提出了明確要求，明確了各項(xiàng)制度必須堅(jiān)持和鞏固的根本點(diǎn)、完善和發(fā)展的方向，并確定了總體目標(biāo)和步驟。它們組合起來共同作用，就是要使整個國家和社會達(dá)到既充滿活力朝氣又比較和諧有序的狀態(tài)?？傮w上看，就是要建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化國家。實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)需要我們不斷努力，切實(shí)解決不同階段遇到的問題，把國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化持續(xù)推向前進(jìn)。

▎科學(xué)把握制度與治理及治理體系的關(guān)系

黨的十八屆三中全會第一次提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步提出了“堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)”，并對如何實(shí)現(xiàn)這個總體目標(biāo)作出了全面部署。學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神，必須科學(xué)把握制度與治理及治理體系的關(guān)系。

為什么我們黨要在制度之外再提出一個治理問題？因?yàn)橹贫扰c治理，既有聯(lián)系也有區(qū)別。仔細(xì)比較，可以說：制度是相對固化的，而治理是相對活化的；制度側(cè)重于規(guī)范本身，而治理側(cè)重于進(jìn)行管理；制度側(cè)重于文本載明的約束，而治理側(cè)重于人的主體性活動；制度一般是治理的基礎(chǔ)，而治理可能會依賴制度進(jìn)行，但也有可能不按制度辦事而靠主觀意志行事；制度的優(yōu)勢要轉(zhuǎn)化為治理的效能，而治理的科學(xué)性和有效性也應(yīng)該建立在科學(xué)的制度之上；制度是否科學(xué)、合理，要由治理的成效來展示和檢驗(yàn)，而治理的成效，首先與制度有關(guān)，也可能與人的主體性活動有關(guān)。

進(jìn)一步看制度與治理及治理體系的關(guān)系。如果不做科學(xué)辨析，我們很容易把治理體系當(dāng)成制度的集合體，這并非沒有道理，因?yàn)橹卫碇饕獞?yīng)在制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行，制度是治理的依據(jù)、尺度、手段和工具。但是，治理體系并不能與制度或制度體系直接畫等號?？陀^地說，治理體系與制度體系有緊密聯(lián)系，治理體系應(yīng)該包括制度體系在內(nèi)。一個現(xiàn)代國家如果沒有制度，就談不上良好的治理，也談不上現(xiàn)代化的治理體系。但是治理體系并不僅僅限于制度，它應(yīng)該還包括政黨、團(tuán)體、政權(quán)機(jī)構(gòu)、公眾等一系列治理主體，包括各種不同的治理方式和方法，包括道德、觀念、權(quán)威等軟性規(guī)范，包括治理制度賴以運(yùn)行的保障條件。所以，治理體系的外延比制度體系更大。如果兩者的內(nèi)涵、外延都完全一致，那就沒有必要在制度體系之外再另外使用一個治理體系的概念了。

制度是規(guī)范，是國家和一切社會生活賴以運(yùn)行的基礎(chǔ)，是國家長治久安的根本保障。但是，制度是“死”的，是供人們運(yùn)用的，是要在運(yùn)用中發(fā)生效力、產(chǎn)生效果的。任何制度的長短優(yōu)劣，歸根結(jié)底都要看治理的效果。制度是否優(yōu)越和成熟，是否鞏固和完善，是否成型和先進(jìn)，歸根到底，要由治理的成效來說話。因此，在制度的基礎(chǔ)上還要實(shí)施治理。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。制度好不好，檢驗(yàn)和評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？既要看制度本身，更要看實(shí)踐狀況，看治理的實(shí)際效果。所以，黨的十九屆四中全會更加突出地把堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能。制度是規(guī)則，治理出成效。所以，我們要更加注意從國家和社會的治理效果出發(fā)來衡量、改進(jìn)和完善我們的制度。

當(dāng)然，治理不能脫離制度。沒有制度的治理，也是一種治理；制度很差的治理，也算是治理。但所有這類治理，都是很不健全、甚至非常低劣的治理。治理效果的好壞、優(yōu)劣，根本上取決于制度是否科學(xué)和完善。改革開放以來，我們充分認(rèn)識并始終強(qiáng)調(diào)，制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這個認(rèn)識來之不易，必須時刻牢記，不能有絲毫忽視。制度的建設(shè)和發(fā)展是一個漫長的過程。鄧小平同志設(shè)想，到2021年建黨一百周年的時候，在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。習(xí)近平總書記指出，新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點(diǎn)，其中很重要的一點(diǎn)就是制度建設(shè)分量更重。黨的十九屆四中全會指出，要突出堅(jiān)持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。

對于制度和治理的定位及關(guān)系，黨的十九屆四中全會作出了明確的界定，強(qiáng)調(diào)中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實(shí)踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神，全面深化改革，必須完整理解和全面把握兩個目標(biāo)之間的關(guān)系，繼續(xù)在制度建設(shè)上下功夫，同時又加強(qiáng)治理體系和治理能力的建設(shè)，真正把中國特色社會主義的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理的效能。

▎在制度與治理的辯證運(yùn)動中推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程

堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的有力保證，具有極其重大的現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。黨的十九屆四中全會明確提出堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)：到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟、更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國成立一百年時，全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。

這個總體目標(biāo)是制度和治理共生共長的目標(biāo)。每一個階段的目標(biāo)都包含著兩方面的目標(biāo)在內(nèi)，每一個階段的制度建設(shè)和治理活動都要互相促進(jìn)、共同發(fā)展。要在一系列重要關(guān)系的辯證運(yùn)動中推進(jìn)中國特色社會主義制度的鞏固和完善，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

第一，要處理好制度建設(shè)與治理活動的關(guān)系。制度是相對成型和穩(wěn)定的規(guī)范體系。運(yùn)用于實(shí)踐時，還要輔之以一系列具體的活動，做好很多重要工作，這些都大致可以歸結(jié)為治理。治理的要訣，就是要根據(jù)現(xiàn)實(shí)的條件，科學(xué)合理地運(yùn)用這些制度，采取多種多樣的方式方法，對國家、社會一系列對象和任務(wù)實(shí)行具體的管理、控制、調(diào)整和鞏固，使之達(dá)到理想的狀態(tài)。通過多年努力，我們已經(jīng)建立了很多很好的制度，但在現(xiàn)實(shí)生活中，少數(shù)地方和干部卻往往因?yàn)橛煤唵未直┑霓k法處理具體問題，造成了不應(yīng)有的矛盾和后果。所以，我們一方面要加強(qiáng)制度體系的建設(shè)，一方面要加強(qiáng)治理活動的研究。要堅(jiān)定強(qiáng)化制度意識，堅(jiān)決維護(hù)制度權(quán)威，自覺尊崇制度體系，嚴(yán)格執(zhí)行制度規(guī)范。同時，要建立起以制度為基礎(chǔ)的整個治理體系，加強(qiáng)治理主體的建設(shè)，不斷創(chuàng)新治理理念，改進(jìn)治理方式，提高治理能力。統(tǒng)籌建設(shè)制度體系和治理體系，統(tǒng)籌完善制度規(guī)范和治理方式，統(tǒng)籌推進(jìn)制度運(yùn)行和治理過程。

第二，要處理好彰顯優(yōu)勢與改革創(chuàng)新的關(guān)系。中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導(dǎo)、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護(hù)的制度和治理體系，是具有強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性的制度和治理體系，是能夠持續(xù)推動擁有近十四億人口大國進(jìn)步和發(fā)展、確保擁有五千多年文明史的中華民族實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的制度和治理體系。所以，我們必須始終堅(jiān)持和鞏固這一制度體系和治理體系。但這樣的制度體系和治理體系仍然需要改革和發(fā)展。正因?yàn)橛羞@樣的必要性和緊迫性，黨的十九屆四中全會才提出了堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)和任務(wù)，才有了分階段的路線圖和任務(wù)表。所以，我們一定要辯證認(rèn)識和對待保持定力和改革創(chuàng)新的關(guān)系，決不能有松口氣、歇歇腳的想法。既要固根基、揚(yáng)優(yōu)勢，又要補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，在守正和創(chuàng)新的辯證統(tǒng)一中完善中國特色社會主義制度，提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

第三，要處理好單項(xiàng)制度與系統(tǒng)集成的關(guān)系。中國特色社會主義制度和國家治理體系是由很多領(lǐng)域、很多部門、很多單項(xiàng)的制度構(gòu)成的。每一項(xiàng)制度都經(jīng)歷了實(shí)踐探索和不斷完善的過程，都來之不易，都需要我們堅(jiān)持和完善。黨的十八大以來，特別是以黨的十八屆三中全會和黨的十九屆四中全會為重要標(biāo)志，改革的內(nèi)容和措施已經(jīng)展現(xiàn)出體系化、整體化的特征，實(shí)際上進(jìn)入了系統(tǒng)集成的階段。相比于過去，新時代改革更多面對的是深層次體制機(jī)制問題，對改革頂層設(shè)計(jì)的要求更高，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更高，相應(yīng)地建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重。因此，我們必須增強(qiáng)大局觀念，堅(jiān)持系統(tǒng)思維，善于從全局中定位和把握局部，以局部來服務(wù)和促進(jìn)全局。把單項(xiàng)和局部的改革放在整體全部中認(rèn)識和設(shè)計(jì)，在全局的指導(dǎo)下做好局部和具體的工作，發(fā)揮每一個局部和具體的積極性、創(chuàng)造性、主動性，推動全局整體更具活力、更有效率。

第四，要處理好問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的關(guān)系。黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》，堅(jiān)持了問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的統(tǒng)一。堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)，是在研究大量現(xiàn)實(shí)問題的基礎(chǔ)上提出來的。實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，就能從根本上解決當(dāng)前存在和今后可能遇到的各種問題。我們在學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神的過程中，也必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的統(tǒng)一，始終實(shí)事求是地研究現(xiàn)實(shí)存在的問題，科學(xué)準(zhǔn)確地把握問題的性質(zhì)和癥結(jié)，按照黨的十九屆四中全會確定的目標(biāo)、方向、任務(wù)推進(jìn)改革、采取措施，切切實(shí)實(shí)解決人民群眾關(guān)心的問題。通過問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向的結(jié)合，既有效地解決問題，又向既定的目標(biāo)和方向邁出堅(jiān)實(shí)的步伐。那種只說空洞的大道理、大目標(biāo)卻不解決現(xiàn)實(shí)問題的傾向，和埋頭具體事務(wù)、忘記了大目標(biāo)大原則的傾向都要克服和避免。

第五，要處理好頂層設(shè)計(jì)和分層對接的關(guān)系。堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是一項(xiàng)整體性全局性的任務(wù)，必須在黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，科學(xué)謀劃、精心組織，遠(yuǎn)近結(jié)合、整體推進(jìn)，確保所確定的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)全面落實(shí)到位。由于制度體系和治理體系的內(nèi)容十分廣泛，相互間的關(guān)系十分復(fù)雜，而且所有的制度都要保持統(tǒng)一性和規(guī)范性，因此，所有的制度體系和治理體系都必須有頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一執(zhí)行，不能隨便自行其是。與此同時，每一項(xiàng)制度和文件都需各個層面無縫對接，使之既符合全局要求，又切合具體實(shí)際，上通天，下接地，叫得響，行得通，真正發(fā)揮制度和治理的效能和效用。各個地區(qū)、各個部門都要有責(zé)任擔(dān)當(dāng)，服從人民意愿，維護(hù)總體大局，同心協(xié)力，共同奮斗，為堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（作者：北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心 執(zhí)筆：李忠杰）