新中國(guó)成立70年來(lái)，如何建設(shè)全新的社會(huì)主義國(guó)家、不斷完善和發(fā)展治國(guó)理政的能力和水平，是黨和國(guó)家政治生活的核心議題。經(jīng)過(guò)幾代人的艱苦努力，國(guó)家治理的理念與實(shí)踐不斷成熟和發(fā)展。黨的十八屆三中全會(huì)正式提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要論斷，并將其作為未來(lái)中國(guó)全面深化改革的兩大總目標(biāo)之一，充分顯示了國(guó)家治理現(xiàn)代化這一時(shí)代命題的重要性和迫切性。如何認(rèn)識(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化背后的歷史流變，如何理解國(guó)家治理現(xiàn)代化隱含的理論邏輯，如何勘定國(guó)家治理現(xiàn)代化推進(jìn)的實(shí)踐路徑，既是一個(gè)重要的理論問(wèn)題，也是一個(gè)緊迫的現(xiàn)實(shí)議題。
國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史流變
秩序供給是一個(gè)古老的政治學(xué)議題。如何建立一個(gè)全新的社會(huì)主義國(guó)家并使其保持繁榮昌盛、長(zhǎng)治久安，是數(shù)百年來(lái)無(wú)數(shù)社會(huì)主義者和共產(chǎn)主義者矢志不渝的理想和目標(biāo)。從空想共產(chǎn)主義到科學(xué)社會(huì)主義，從馬克思主義到列寧主義，從十月革命到中國(guó)革命，實(shí)踐從未停止，探索一直在路上。
首先，國(guó)家治理現(xiàn)代化是中國(guó)特色社會(huì)主義的必然要求。如何探索新中國(guó)治國(guó)理政的最佳道路，對(duì)于新中國(guó)的幾代建設(shè)者來(lái)說(shuō)，既不可能在馬列主義的經(jīng)典著述中找到現(xiàn)成答案，也不可能從其他國(guó)家的政治實(shí)踐中借鑒既定模式。新中國(guó)成立初期，社會(huì)主義改造基本完成，社會(huì)主義建設(shè)開(kāi)始起步，國(guó)家治理百?gòu)U待興。人們思考最多的問(wèn)題就是如何借鑒蘇聯(lián)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，將馬克思主義的普遍真理與中國(guó)革命和建設(shè)的客觀(guān)實(shí)際有機(jī)結(jié)合，走一條中國(guó)式的社會(huì)主義道路。改革開(kāi)放后，中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系逐步形成，國(guó)家治理全面鋪開(kāi)。鄧小平對(duì)制度建設(shè)的重視、江澤民對(duì)政黨治理的關(guān)注、胡錦濤對(duì)社會(huì)管理的倡導(dǎo)都充分體現(xiàn)了這一時(shí)期國(guó)家治理的目標(biāo)和著力點(diǎn)。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系進(jìn)入成熟期，國(guó)家治理深度發(fā)展。以習(xí)近平同志為核心的黨中央繼承和發(fā)展了新中國(guó)成立以來(lái)治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)和成果，明確提出“堅(jiān)持把完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。”①這一重要論斷的提出標(biāo)志著黨和國(guó)家治國(guó)理政理念和模式的歷史性飛躍，是馬克思主義中國(guó)化的標(biāo)志性成果，也是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的重要理論創(chuàng)新。
其次，國(guó)家治理現(xiàn)代化是我國(guó)現(xiàn)代化總進(jìn)程的應(yīng)有之義。新中國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程與中國(guó)特色社會(huì)主義的探索之路是同步進(jìn)行的。毛澤東早在1945年就提及工業(yè)和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化問(wèn)題。1964年，周恩來(lái)在第三屆全國(guó)人民代表大會(huì)上首次正式提出“四個(gè)現(xiàn)代化”，即農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化。改革開(kāi)放后，我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程全面展開(kāi)。鄧小平多次重申，現(xiàn)代化不僅是“四個(gè)現(xiàn)代化”，還包括經(jīng)濟(jì)、政治、法制、社會(huì)、教育和人的現(xiàn)代化等諸多方面。黨的十六大將物質(zhì)文明、政治文明和精神文明“三位一體”納入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體布局。黨的十八大則進(jìn)一步提出全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局，強(qiáng)調(diào)重視現(xiàn)代化建設(shè)各方面的相互協(xié)調(diào)。直至黨的十八屆三中全會(huì)，習(xí)近平總書(shū)記創(chuàng)新性地提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重要概念，極大地豐富了社會(huì)主義現(xiàn)代化的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)，成為中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的“第五個(gè)現(xiàn)代化”。
最后，國(guó)家治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的內(nèi)在邏輯。從統(tǒng)治到管理再到治理，是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的重要內(nèi)容。新中國(guó)成立之初，推行的是一元化、全能型的管理模式，政府作為唯一的管理主體，強(qiáng)制、命令和管控是常用手段，無(wú)所不能、大包大攬是基本特征。黨的十八屆三中全會(huì)后，黨和國(guó)家作出推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇，這標(biāo)志著倡導(dǎo)良性互動(dòng)、合作雙贏(yíng)、民主協(xié)商的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的宏偉目標(biāo)正式確立，也標(biāo)志著強(qiáng)調(diào)多元主體、水平運(yùn)行、網(wǎng)絡(luò)治理的新型治理模式的偉大藍(lán)圖日趨成熟。從傳統(tǒng)“管理”到現(xiàn)代“治理”的跨越，是治國(guó)理政總模式，包括權(quán)力配置和行為方式的一種深刻的轉(zhuǎn)變。②這既非傳統(tǒng)統(tǒng)治的“新瓶舊酒”，亦非西方治理理論的照搬照抄，是符合世情、國(guó)情和民情的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的創(chuàng)新性理念。“我國(guó)今天的國(guó)家治理體系，是在我國(guó)歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果?！?③
國(guó)家治理現(xiàn)代化的理論邏輯
首先，治理是國(guó)家治理現(xiàn)代化的靈魂。從詞義學(xué)的角度，現(xiàn)代治理觀(guān)念產(chǎn)生的時(shí)間并不長(zhǎng)，經(jīng)歷了從統(tǒng)治到管理再到治理的演進(jìn)進(jìn)程。20世紀(jì)90年代，詹姆斯·羅西瑙將行政管理和公共管理合二為一，提出“治理”概念。此時(shí)的“治理”具有如下特征：第一，治理主體的多元性。政府不是權(quán)威的壟斷者，市場(chǎng)組織、“公民社會(huì)”都是治理的主體。第二，治理范圍的廣泛性。既包括政府領(lǐng)域、市場(chǎng)領(lǐng)域，也包括“公民社會(huì)”領(lǐng)域；既涉及公、私兩個(gè)部門(mén)，也涉及“第三部門(mén)”。第三，治理向度的水平性。與傳統(tǒng)權(quán)力由上至下的垂直結(jié)構(gòu)不同，治理更強(qiáng)調(diào)權(quán)力行使的上下互動(dòng)、水平延展和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。第四，治理原則的協(xié)商性。治理不是統(tǒng)治、管理、支配或壟斷，而是平等、合作、協(xié)商和自愿。20世紀(jì)90年代中后期，治理與善治理論被引介進(jìn)入中國(guó)，直到黨的十八屆三中全會(huì)將國(guó)家治理現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)之一。與西方治理理論和實(shí)踐相比，我國(guó)的國(guó)家治理具有如下特點(diǎn)：一是治理主體更集中，黨和政府作為國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)者，扮演著更為重要甚至是舉足輕重的角色和功能。二是治理范圍更廣泛，包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)、政黨等多個(gè)領(lǐng)域以及基層、地方、全國(guó)、區(qū)域乃至全球等多個(gè)層次的治理體系和治理能力。三是治理向度更垂直，與側(cè)重強(qiáng)調(diào)水平延展的西方社會(huì)相比，我們更強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)協(xié)同上下互動(dòng)。
其次，制度是國(guó)家治理現(xiàn)代化的支撐。習(xí)近平總書(shū)記指出，“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”。同時(shí)，他又多次強(qiáng)調(diào)：“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面?！雹?/p>
最后，協(xié)同是國(guó)家治理現(xiàn)代化的保障。作為構(gòu)成國(guó)家治理現(xiàn)代化的兩大組成部分，國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，兩者相輔相成。有了好的國(guó)家治理體系才能提高治理能力，提高國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能。治理體系與治理能力既是結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系，也是硬件與軟件的關(guān)系。治理體系從根本上決定了治理能力的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，是治理能力提升的前提和基礎(chǔ)，而治理能力的提升又將促進(jìn)治理體系效能的充分發(fā)揮。
國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑
當(dāng)今世界，正處于百年未有之大變局。經(jīng)濟(jì)格局、政治秩序、文明沖突、信息技術(shù)、價(jià)值觀(guān)念等領(lǐng)域正在發(fā)生顛覆性的變革和結(jié)構(gòu)性的變遷。從國(guó)內(nèi)政治到地緣發(fā)展，再到全球秩序，都面臨著全新的語(yǔ)境，都暗含著諸多不穩(wěn)定性和不確定性?！爱?dāng)前，我國(guó)處于近代以來(lái)最好的發(fā)展時(shí)期，世界處于百年未有之大變局，兩者同步交織、相互激蕩。”⑤內(nèi)外環(huán)境的復(fù)雜交織，為當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)一步推進(jìn)帶來(lái)了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。
第一，以制度為基本框架。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，必須在中國(guó)特色社會(huì)主義制度的框架內(nèi)合理、有序推進(jìn)?！爸袊?guó)特色社會(huì)主義制度，堅(jiān)持把根本政治制度、基本政治制度同基本經(jīng)濟(jì)制度以及各方面體制機(jī)制等具體制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持把國(guó)家層面民主制度同基層民主制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)結(jié)合起來(lái)?！雹捱@三個(gè)“有機(jī)結(jié)合”既體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，也勾勒出國(guó)家治理現(xiàn)代化的制度框架。
第二，以人民為價(jià)值導(dǎo)向。古往今來(lái)，“為誰(shuí)服務(wù)、對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”始終是檢驗(yàn)一個(gè)政黨或政權(quán)的試金石?！耙匀嗣駷橹行摹笔菄?guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)和價(jià)值所在。這意味著，必須以“為人民服務(wù)”為宗旨，把人民利益放在第一位，自覺(jué)尊重并依法保護(hù)人民的基本權(quán)利，必須不斷滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。
第三，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為堅(jiān)強(qiáng)核心。政黨建設(shè)是國(guó)家治理體系的重要環(huán)節(jié)，政黨治理的能力與水平是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。新中國(guó)成立70年的歷史已經(jīng)證明，中國(guó)共產(chǎn)黨完全有能力擔(dān)當(dāng)建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的重任。面對(duì)當(dāng)前日益復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，進(jìn)一步改革和完善黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)水平，加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)自身治理現(xiàn)代化是當(dāng)務(wù)之急。
第四，以依法治國(guó)為重要保障。國(guó)家治理現(xiàn)代化必須在法治的框架下進(jìn)行，依法行政，依法治理，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。具體來(lái)說(shuō)，要向全社會(huì)弘揚(yáng)法治精神，倡導(dǎo)法治理念，要將憲法和法律奉為國(guó)家治理各層面、各環(huán)節(jié)的最高準(zhǔn)則，逐漸養(yǎng)成科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的法治習(xí)慣。
第五，以全球治理為責(zé)任擔(dān)當(dāng)。全球治理是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。當(dāng)今時(shí)代，經(jīng)濟(jì)全球化、政治多極化、文化多元化、科技智能化、信息碎片化使國(guó)際沖突、競(jìng)爭(zhēng)與合作空前強(qiáng)化。國(guó)與國(guó)之間需要加強(qiáng)溝通和合作，以謀求共存和發(fā)展。新中國(guó)成立70年的實(shí)踐不斷驗(yàn)證著這個(gè)事實(shí)：中國(guó)的發(fā)展離不開(kāi)世界，世界的繁榮也需要中國(guó)。近些年，中國(guó)在國(guó)際事務(wù)中穩(wěn)扎穩(wěn)打、務(wù)實(shí)創(chuàng)新，相繼提出“一帶一路”倡議和“構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體”的世界理想，充分展現(xiàn)了地區(qū)強(qiáng)國(guó)和世界性大國(guó)的抱負(fù)和擔(dān)當(dāng)。
作為新興發(fā)展中大國(guó)，中國(guó)的現(xiàn)代化之路注定要比其他任何一個(gè)大國(guó)的崛起都更加艱難和復(fù)雜，也更具挑戰(zhàn)性。既要在既定規(guī)則、傳統(tǒng)格局和老牌大國(guó)的圍追堵截中謀求更大的發(fā)展空間，又要在維持和平和穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢(shì)下規(guī)避大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的“修昔底德陷阱”，還要在應(yīng)對(duì)國(guó)際組織和跨國(guó)公司的強(qiáng)勢(shì)發(fā)展和分權(quán)傾向的同時(shí)維持主權(quán)的獨(dú)立性和民族的認(rèn)同感。這是前所未有的復(fù)雜形勢(shì)，必須主動(dòng)謀局、積極籌劃。這也是百年以來(lái)最好的發(fā)展時(shí)期，必須堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、改革開(kāi)放、科技興國(guó)、大國(guó)外交等戰(zhàn)略，積極謀求自身發(fā)展，主動(dòng)參與全球治理，全面提升綜合國(guó)力，全力打造大國(guó)形象。國(guó)家治理現(xiàn)代化任重而道遠(yuǎn)。
（作者為中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)）
