穩(wěn)定脫貧的制度設計和路徑選擇

作者：左停（中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院教授，國務院扶貧開發(fā)領導小組專家咨詢委員會委員）

黨的十九大報告重申了到2020年我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧的莊嚴承諾，并要求做到“真脫貧”?！罢婷撠殹眴栴}復雜，實現(xiàn)“真脫貧”就是要改變貧困人口及其所處環(huán)境的貧困本質。“真脫貧”并非只是收入相關指標的改善，更強調貧困人口自身狀況及其所處環(huán)境的根本改變，打破貧困陷阱，使其有機會走上自我發(fā)展的道路。脫貧攻堅戰(zhàn)已進入關鍵階段，各地的貧困縣、貧困村、貧困戶正相繼脫貧，需要及時總結脫貧經驗和理論，以提升脫貧質量，為剩余的深度貧困地區(qū)的脫貧提供樣板。

實現(xiàn)“真脫貧”需要重建政府、市場、社會以及個人的相互關系和脫貧責任優(yōu)先順序。鼓勵絕大部分貧困戶通過市場獲得回報，進而實現(xiàn)脫貧，對于難以通過自身和市場實現(xiàn)脫貧的貧困人口提供風險保障和兜底保障。同時，實現(xiàn)“真脫貧”還需從微觀、中觀、宏觀三個層次重構減貧的邏輯關系，微觀層面社會個體參與減貧和扶貧資源轉換，中觀層面形成益貧經濟增長形勢，宏觀層面構建包容性保障性政策體系。

市場在減貧中具有重要作用。貧困群體受自身以及市場經濟的局限，在收入分配格局中處于弱勢地位，難以合理分享經濟增長的成果。這就需要實現(xiàn)益貧式增長，使經濟發(fā)展更有利于貧困群體，促進貧困人口的市場參與，增加貧困群體的市場份額，實現(xiàn)減貧目標。我國實施扶貧開發(fā)工作以來，發(fā)展生產和促進就業(yè)始終是最主要的減貧措施，黨的十八大以來，發(fā)展生產脫貧更成為“五個一批”脫貧措施的首要一批。中國乃農業(yè)大國，小農生產歷史悠久，且具有勞動力等資本優(yōu)勢，為產業(yè)扶貧奠定了基礎。一是創(chuàng)新貧困地區(qū)小農經濟的產業(yè)融入方式，提高小農經濟的市場效益。部分貧困地區(qū)受地形條件限制，難以發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，依然保留傳統(tǒng)的小農生產方式。小農產品具備有機、高質等特征，可就此設計和打造地理標志產品，通過合作社或者強化農民的集體行動能力實現(xiàn)標簽化和有機認證，提高小農產品的市場效益和貧困人口的市場配額。二是鼓勵勞動密集型加工業(yè)和家政等服務業(yè)轉移至貧困地區(qū)。三是建立積極的就業(yè)促進機制。如實施就業(yè)補貼、技能培訓補貼，提高貧困人口參與市場的機會，占取一定的市場份額。四是利用部分地區(qū)特殊的資源稟賦形成新的增長點。部分地區(qū)經濟發(fā)展滯后，但生態(tài)資源豐富，可在完善當?shù)鼗竟卜战ㄔO的基礎上發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游或者全域旅游，或面向貧困人口建立生態(tài)保護崗位，帶動他們脫貧致富。

扶貧開發(fā)政策要盡量發(fā)揮市場作用，維護市場秩序，以保證個體從市場獲得公平、平等的收益。但市場強調效率優(yōu)先，具有競爭性且存在風險，不可能實現(xiàn)所有貧困人口增收。我國走社會主義市場經濟道路，在貧困本體能力提升但市場無法幫助所有貧困個體實現(xiàn)真脫貧的情況下，需要政府進行政策調適，重視弱勢群體的發(fā)展和基本需求滿足，實現(xiàn)包容性發(fā)展。

個體貧困與否的屬性并未固定不變，既可以通過自主改變和外力干預擺脫貧困屬性，也會因意外和風險而陷入貧困。換言之，建檔立卡貧困人口脫貧后存在返貧風險，建檔立卡系統(tǒng)之外的邊緣群體和部分脆弱群體因被風險裹挾而具有易貧性。因此，貧困治理不應只是治理貧困中的問題，還需延伸至貧困前和脫貧后，不僅要解決貧困本身，也應預防貧困。同時，就減貧成本而言，貧困發(fā)生前的政策干預更有利于提升貧困治理效果和降低貧困治理成本。這就需要建立一套風險防范的保障性社會政策體系。一方面要實現(xiàn)保險主體多元化，在完善養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險政策的同時，積極引入和發(fā)揮商業(yè)保險的減貧作用；另一方面，設立多樣化險種，在既有的緩解生理性、就業(yè)性等風險的基礎上，強化農業(yè)等生產性保險建設。

隨著扶貧工作的不斷推進，殘疾人、老年人、兒童等群體成為剩余貧困的大軍。這一群體發(fā)展能力較弱，傳統(tǒng)的產業(yè)、就業(yè)等開發(fā)式扶貧措施難以奏效，且對社會保障制度尤其是社會救助制度的需求較強，這一現(xiàn)狀對我國社會兜底政策的發(fā)展提出客觀要求。目前，我國已形成以社會救助為核心的多元社會保障政策并舉的兜底脫貧體系。兜底保障如果“一兜了之”，會導致救助依賴和居民間的惡性攀比。應積極推行發(fā)展性社會救助，以工代賑、公益性崗位等形式，將消極救助轉變?yōu)橛袟l件轉移支付，或以家庭衛(wèi)生改善、社區(qū)公共服務參與等適當?shù)膭趧有袨?，引導貧困對象作出積極的行為改變。鑒于剩余貧困人口的生理特征突出，兜底保障的給付形式應多樣化，除了現(xiàn)金以外，還應該考慮消費券、實物、服務、精神慰藉等。

作為重要的兜底保障給付形式，良好的基礎設施建設和公共服務供給有利于改善貧困人口的生存條件，增強貧困社區(qū)和貧困人口的基礎發(fā)展能力。黨的十八大以來，我國已從傳統(tǒng)的開發(fā)式扶貧轉變?yōu)殚_發(fā)式扶貧和保障性扶貧相統(tǒng)籌的扶貧格局，這一格局離不開基礎設施和基本公共服務的支撐。以產業(yè)扶貧政策工具為例，完善的基礎設施建設和基本公共服務供給能有效改造社區(qū)生計環(huán)境，有利于生計資本轉換為可觀的生計產出，為長遠發(fā)展奠定基礎。而低保制度、照料服務等保障性扶貧政策工具只有嵌入到基礎設施和基本公共服務建設之中，才更具操作性和適用性。貧困地區(qū)基礎設施建設和基本公共服務的完善能為貧困個體能力的提升、社區(qū)生計環(huán)境的改善、扶貧措施功能的發(fā)揮提供平臺和杠桿，從而達到解困的目的，是穩(wěn)定長效脫貧的基石。十六屆五中全會以來，我國強調要實現(xiàn)基本公共服務均等化，基本公共服務均等化的推進降低了貧困地區(qū)及其貧困人口享有公共服務的成本。然而，我國農村地區(qū)基礎設施和基本公共服務建設相對薄弱，這一問題在貧困地區(qū)尤為突出，嚴重制約了貧困地區(qū)及其居民的發(fā)展。

未來的扶貧工作應該聚焦于三個方面的變化：要培植貧困對象積極追求脫貧致富的自主性和信心，并且優(yōu)化貧困群體的生計資本結構，提升其組合、使用生計資本的能力；完善并利用市場的作用，發(fā)展多樣化的產業(yè)結構，鼓勵勞動密集型等相關產業(yè)向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜，提升貧困個體的市場參與機會和拓寬貧困個體的市場參與空間，提高經濟增長的益貧效應；建立有利于貧困人口的包容性扶貧政策體系，拓展減貧政策的主體覆蓋面，兼顧社會政策的統(tǒng)一性和特殊性，并不斷完善貧困地區(qū)社區(qū)的基礎設施建設和基本公共服務供給。

從國家長遠發(fā)展以及長效減貧的目標來看，減貧責任和減貧目標應內化至各相關部門和各級政府之中，成為各政府部門和各政府層級不可或缺的職責內容，相關部門的制度設計和政策實施中都應該考慮到貧困群體的參與及其權益保護，從而使市場機制和政策實施真正產生減貧脫貧的功效。未來的扶貧工作更應該以“真脫貧”這一結果為導向，不僅要回答脫貧目標是否實現(xiàn)，還要從人的發(fā)展的角度評價扶貧的實際效果，挖掘更能反映扶貧對象能力和環(huán)境變化的指標，讓脫貧成效經得起歷史的考驗。