以最新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力建設(shè)為契機，以綜合行政執(zhí)法改革和權(quán)責清單制度建設(shè)為切入點，探究基層政府治理體系和行政體制改革的內(nèi)在聯(lián)系與因果邏輯，對于構(gòu)建整體性的基層政府治理體系具有重要價值。

政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化，是國家的一項重大戰(zhàn)略目標。在中國行政層級的組織架構(gòu)中，基層政府既要完成上級所交代的任務(wù)，又要直接面向公民提供公共服務(wù)，是一切工作的落腳點。因此，如何建設(shè)職責明確、依法行政的基層政府治理體系，成為政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題。黨的十九大提出，“推動治理重心向基層下移”，明確了治理改革的基本方向。十九屆三中全會首次提出建設(shè)“職責明確、依法行政的政府治理體系”是深化黨和國家機構(gòu)改革的目標之一，并開創(chuàng)性地對“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”做了具體部署。十九屆四中全會明確提出，“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系”?；鶎诱卫眢w系建設(shè)工作進入一個新的階段。然而，現(xiàn)有基層治理研究多局限在“職能轉(zhuǎn)變”“機構(gòu)改革”“簡政放權(quán)”等領(lǐng)域，缺乏整體和宏觀思考。因此，以最新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)能力建設(shè)為契機，以綜合行政執(zhí)法改革和權(quán)責清單制度建設(shè)為切入點，探究基層政府治理體系和行政體制改革的內(nèi)在聯(lián)系與因果邏輯，對于構(gòu)建整體性的基層政府治理體系具有重要價值。

基層政府治理體系建設(shè)存在的問題

基層政府職責體系。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣泛地存在著職能交叉的情況，鎮(zhèn)級政府各條線上的工作經(jīng)常是一起開展的，職能無法精細分工。另一方面，上級政府有關(guān)部門設(shè)在鎮(zhèn)級的“條條”機構(gòu)較多，“條塊”關(guān)系造成鎮(zhèn)級政府權(quán)力不完整，缺乏統(tǒng)一的權(quán)力來履行責任。

基層政府組織結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟社會發(fā)展程度的不同導致了地區(qū)間城鎮(zhèn)化水平和管理方式的差異。我國基層政府主要呈現(xiàn)為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道三種不同的基層政權(quán)組織。因此，基層政府機構(gòu)應(yīng)依據(jù)治理環(huán)境和任務(wù)的不同而具體設(shè)置。然而，基層政府的機構(gòu)設(shè)置往往簡單復制上級政府的機構(gòu)設(shè)置，缺乏符合自身發(fā)展的體制設(shè)計，從而加劇了科層制結(jié)構(gòu)與功能之間的張力。此外，由于條塊分割的問題，部分擁有執(zhí)法權(quán)的機構(gòu)是上級政府下派，其人財物均歸上級管轄。盡管近年來屬地化管理步伐加快，這些“條條”機構(gòu)開始逐步下放權(quán)力給基層政府，但仍存在權(quán)力下放不徹底的問題。因此，如何處理好基層政府同上級政府機構(gòu)設(shè)置上的“一對多”與“多對一”仍然處于探索中。梳理好上下級機構(gòu)之間的對應(yīng)關(guān)系也是未來研究的重點。

基層政府運行機制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行中，管理體制的規(guī)范性仍有待加強。首先是存在黨政機構(gòu)統(tǒng)籌、分工交織的常態(tài)化現(xiàn)象。其次，基層執(zhí)法體制存在權(quán)責脫節(jié)、多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法的問題，執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明等現(xiàn)象仍然存在。最后，運動式治理在基層政府行政運行中所占比例很大，雖然有利于應(yīng)對國家治理過程中各項緊急、重大、臨時性的任務(wù)，但作為一種普遍存在的非常態(tài)化模式，其局限與風險也需引起重視。

基層政府治理體系建設(shè)的重要性

政府治理體系建設(shè)對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。我國國家治理的主體包括黨、政府、社會組織和人民群眾等多元主體，政府是各項政策和戰(zhàn)略的主要執(zhí)行主體。構(gòu)建政府治理體系是建設(shè)國家治理體系的基礎(chǔ)，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的具體目標和重要內(nèi)容。

基層政府治理體系建設(shè)是政府治理體系現(xiàn)代化的重要抓手。首先，從政府治理體系建設(shè)的主體來看，基層政府在我國行政鏈條中地位特殊，位于行政鏈條的末端，是各項政策和政府治理體系建設(shè)的最終執(zhí)行者和重要主體，基層政府的行政能力對于政策效果的好壞具有直接影響。其次，從政府治理體系建設(shè)的作用對象來看，基層政府是國家與社會之間的關(guān)鍵連接點，是與市場、社會和民眾打交道的關(guān)鍵主體，直接向廣大民眾和企業(yè)提供社會管理和公共服務(wù)。人民對于政府的評價，很大程度上受到基層政府服務(wù)質(zhì)量與效率的影響。最后，從政府治理體系建設(shè)的效果來看，整體政府效能的提升還需經(jīng)基層政府這一觸點的釋放，才能被廣大民眾和企業(yè)感知。

基層政府治理體系研究是政府治理體系現(xiàn)代化的重要切入點。研究基層政府治理體系，有利于從操作層面反觀整個政府治理體系，用“順藤摸瓜”方式自下而上逐級剖析政府治理體系建設(shè)的邏輯，并通過“以小見大”的方法還原政府治理體系的全貌。所以，探究政府治理體系、權(quán)責結(jié)構(gòu)、組織能力、監(jiān)管體制機制和服務(wù)模式，要將基層政府作為切入點，通過探究基層政府治理的現(xiàn)狀和難點，深入研究基層治理現(xiàn)代化，進而實現(xiàn)政府治理體系現(xiàn)代化。

基層政府治理體系建設(shè)的基本路徑

依法行政和職責明確是基層政府治理體系建設(shè)的關(guān)鍵性目標。依法行政是基層政府治理體系構(gòu)建的關(guān)鍵要素，基層政府亦是研究“依法行政”的重要窗口。建立高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行機制，需要推進基層政府依法行政，加快綜合行政執(zhí)法改革并創(chuàng)新思想觀念。例如，廣東省2020年鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革中，將部分縣級人民政府及其所屬行政執(zhí)法部門行使的行政處罰權(quán)調(diào)整由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處以其自身名義行使，實行綜合行政執(zhí)法。職責明確是政府治理體系構(gòu)建的核心。近年來，機構(gòu)改革、“放管服”改革、權(quán)責清單制度建設(shè)和行政審批制度改革都是優(yōu)化政府職責配置的抓手。權(quán)責清單制度的建立是明確政府職責的重要切入口，通過對鎮(zhèn)政府的職責進行梳理，合理確認縣（縣級市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）兩級政府職責。我國權(quán)責清單目前的編制模式是各級政府“分層執(zhí)行、縱向拼接”。在這個意義上，基層政府職責配置合理與否、權(quán)責清單構(gòu)建合理與否，直接影響到我國政府職責體系構(gòu)建的整體成效。

理順治理體系內(nèi)各要素的關(guān)系，是基層政府治理體系建設(shè)的重點。職責體系、組織結(jié)構(gòu)和運行機制是政府治理體系的三大關(guān)鍵要素，以往的學術(shù)研究主要集中于某一個關(guān)鍵要素的討論，鮮有系統(tǒng)性和整體性的分析。職責體系是政府治理體系的核心要素，基層政府治理體系建設(shè)需清晰劃分“縱向政府間”“橫向部門間”以及“政府、市場和社會間”三大職責關(guān)系；組織結(jié)構(gòu)是政府組成的基本框架，包括區(qū)劃調(diào)整、機構(gòu)設(shè)置和人員管理；運行機制是政府行使行政權(quán)力的方式，依法行政是政府運作的重要原則。

構(gòu)成政府治理體系的三大要素并不是相互獨立的，而是相互依存、相輔相成的。首先，在職責與結(jié)構(gòu)的關(guān)系上。結(jié)構(gòu)中的區(qū)劃調(diào)整改變了該區(qū)域內(nèi)的資源總量和管理對象，進而影響政府的治理任務(wù)，即政府的職責內(nèi)容；政府職責配置變動引領(lǐng)政府機構(gòu)設(shè)置和人員調(diào)適的優(yōu)化。其次，在職責與運行機制的關(guān)系上。一方面，“科學明確的職責體系”是政府正確履行職責的前提；另一方面，職責體系的合理性需要通過實踐來衡量。最后，在結(jié)構(gòu)與運行機制的關(guān)系上。優(yōu)化協(xié)同高效是黨和國家新一輪機構(gòu)改革的著力點，表現(xiàn)為提高機構(gòu)各項工作運作的速度與質(zhì)量；創(chuàng)新行政管理運行機制和依法行政離不開機構(gòu)之間的溝通與協(xié)調(diào)，需要通過機構(gòu)建設(shè)予以固化。因此，結(jié)構(gòu)、職責和流程之間的協(xié)同，府際關(guān)系、部門間關(guān)系等各項關(guān)系的理順是基層政府治理體系建設(shè)的重點。

我國不同地區(qū)的基層政府差異非常大，這意味著還需要對已有基層政府治理理論和機制進行微調(diào)與創(chuàng)新，依據(jù)不同基層政府的特征與實際情況構(gòu)建合理的基層政府治理體系，而不是統(tǒng)一“開藥方”。此外，基層治理體系的構(gòu)建并非一勞永逸，而是要根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展進行動態(tài)調(diào)整。創(chuàng)新發(fā)展基層政府治理理論、構(gòu)建新的基層政府治理體系，需要通過實踐治理的檢驗，在實踐與理論之間反復修正，才能達到較為完善的結(jié)果，這意味著在構(gòu)建職責明確、依法行政的基層政府治理體系上還有大量工作要做。

（本文系國家社科基金一般項目“簡政放權(quán)視野下的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革路徑研究”（17BZZ049）階段性成果）

（作者單位：華南理工大學公共管理學院）