當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局,人類進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的基本特征是不確定性。這種不確定性不是指某個(gè)領(lǐng)域、某個(gè)方面、某個(gè)區(qū)域,而是體現(xiàn)為社會(huì)整體的不確定性。新冠肺炎疫情全球蔓延,世界整體不確定性進(jìn)一步增強(qiáng),加大了整體社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),即公共風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的是成本、損害和損失,是對(duì)可持續(xù)發(fā)展的威脅。降低整體不確定性,防范化解公共風(fēng)險(xiǎn),為我國(guó)的發(fā)展構(gòu)建起可持續(xù)的確定性,是今后尤其是“十四五”時(shí)期的重要任務(wù)。
深化改革開放,增加發(fā)展的確定性
人類有兩大本能:一是追求確定性,希望安全、穩(wěn)定、可預(yù)期;二是趨利避害,躲避可能的危險(xiǎn)和威脅。動(dòng)物也有這樣的本能,但動(dòng)物沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)思維,不能通過(guò)“思想實(shí)驗(yàn)”構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)圖景來(lái)提前謀劃和準(zhǔn)備。因此,動(dòng)物無(wú)法預(yù)防風(fēng)險(xiǎn),只是憑本能應(yīng)急逃避。而人類在群居中漸漸形成群體風(fēng)險(xiǎn)(今天的公共風(fēng)險(xiǎn))的防范意識(shí),實(shí)現(xiàn)了人類的繁衍發(fā)展。但僅有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)還不夠,要應(yīng)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn),還需要有科學(xué)的集體行動(dòng)。
新中國(guó)成立70多年,尤其是改革開放以來(lái),我們摸著石頭過(guò)河,勇于探索和創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展的奇跡。我們從過(guò)去的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中悟出一個(gè)道理:在一個(gè)不確定的風(fēng)險(xiǎn)世界,國(guó)家發(fā)展的確定性要靠自身不斷努力去構(gòu)建,通過(guò)探索和創(chuàng)新來(lái)對(duì)沖公共風(fēng)險(xiǎn)。改革開放的過(guò)程一定程度上就是不斷防范化解公共風(fēng)險(xiǎn),探索構(gòu)建國(guó)家發(fā)展確定性的過(guò)程。創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)特區(qū)、社會(huì)主義國(guó)家也可以搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展、綠水青山就是金山銀山等一系列理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新,不斷加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的確定性,降低了公共風(fēng)險(xiǎn),使我國(guó)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái),世界陷入了低增長(zhǎng)、低利率、低通脹和高負(fù)債、高風(fēng)險(xiǎn)、高度不確定性狀態(tài),今年的疫情沖擊進(jìn)一步加劇了不確定性,亟須通過(guò)理論創(chuàng)新促進(jìn)對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí),并提高應(yīng)對(duì)能力。全球發(fā)展的不確定性增強(qiáng),會(huì)不斷搖晃我國(guó)這艘巨輪,甚至引發(fā)大的顛簸。我國(guó)的發(fā)展好比登頂珠峰,已經(jīng)到了“半山腰”,越是往上走,面臨的各種不確定性和風(fēng)險(xiǎn)就越大,唯有靠改革開放的全面深化,才能確保發(fā)展的確定性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。
加強(qiáng)公共風(fēng)險(xiǎn)管理,降低發(fā)展成本
從整體來(lái)觀察,公共風(fēng)險(xiǎn)越大,國(guó)家發(fā)展的成本越高;公共風(fēng)險(xiǎn)越小,國(guó)家發(fā)展的成本越低。公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為宏觀成本,是發(fā)展可持續(xù)的最大約束。
今年以來(lái),受疫情沖擊,全球分工與協(xié)作體系被打破,全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈被中斷,許多國(guó)家由此陷入經(jīng)濟(jì)衰退和社會(huì)動(dòng)蕩。加之地緣政治等影響,經(jīng)濟(jì)全球化出現(xiàn)逆流,相當(dāng)程度上表現(xiàn)為公共風(fēng)險(xiǎn)的全球化,公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為巨額發(fā)展成本,將成為全球發(fā)展面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
公共風(fēng)險(xiǎn)之所以會(huì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展的成本,是因?yàn)樗淖兞巳藗兊念A(yù)期和行為方式,使資源配置更偏向于預(yù)防可能的損害和損失。例如,面對(duì)風(fēng)險(xiǎn),銀行必須有撥備,企業(yè)需要減少投資提高資金儲(chǔ)備,諸如此類都是成本。公共風(fēng)險(xiǎn)水平越高,微觀主體的成本就會(huì)越高,國(guó)家發(fā)展的成本就越大。降低或規(guī)避公共風(fēng)險(xiǎn),需要建立科學(xué)的公共風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。2003年“非典”以來(lái),我國(guó)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理有了很大進(jìn)步,但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域還存在治“已然”多、防“未然”少的情況,公共風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制還有待進(jìn)一步提高。
規(guī)則與秩序提供確定性,可以對(duì)沖和降低公共風(fēng)險(xiǎn)水平,從而降低宏觀發(fā)展成本。一旦原有的規(guī)則和秩序被打破,無(wú)法提供確定性,公共風(fēng)險(xiǎn)水平就會(huì)急劇上升。公共風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的核心作用,就是防患于未然,不斷升級(jí)過(guò)去構(gòu)建的確定性,前瞻性地降低未來(lái)的不確定性,化解可能的發(fā)展成本。
公共風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不是外在的、獨(dú)立的,而應(yīng)內(nèi)嵌于國(guó)家戰(zhàn)略、規(guī)劃和制度之中。適時(shí)調(diào)整國(guó)家戰(zhàn)略、完善規(guī)劃、創(chuàng)新制度,是公共風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。構(gòu)建公共風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制,并非要另起爐灶,而是要把風(fēng)險(xiǎn)思維、預(yù)防理念作為戰(zhàn)略規(guī)劃制定、各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的核心思維和理念,滲透到戰(zhàn)略、規(guī)劃和制度中去,實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和防范風(fēng)險(xiǎn)溢出。這就對(duì)我國(guó)的改革提出了新要求。深化改革不應(yīng)僅重視應(yīng)對(duì)“已然”問(wèn)題,更應(yīng)重視“未然”風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)防做扎實(shí)了,應(yīng)急的事情就會(huì)大大減少。
構(gòu)建公共風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的原則
構(gòu)建公共風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制,“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向”應(yīng)優(yōu)先于“問(wèn)題導(dǎo)向”。一般來(lái)說(shuō),我們面臨的問(wèn)題都是“已然”的、確定的,而風(fēng)險(xiǎn)是不確定性的,屬于“未然”的問(wèn)題,是產(chǎn)生潛在損害的可能性。解決了“已然”問(wèn)題,不等于可以防范風(fēng)險(xiǎn)。防范風(fēng)險(xiǎn)必須強(qiáng)調(diào)預(yù)防優(yōu)先,減少問(wèn)題的產(chǎn)生。
第一,要形成具體的防風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。2003年“非典”之后,各領(lǐng)域都制定了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。這是一大進(jìn)步。應(yīng)急預(yù)案是危機(jī)來(lái)臨時(shí)的行動(dòng)方案,如制定應(yīng)急響應(yīng)等級(jí)、儲(chǔ)備應(yīng)急物資等,但應(yīng)急預(yù)案并非風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案。防范風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案強(qiáng)調(diào)避免危機(jī)從而減少應(yīng)急,不是處置危機(jī)。減少生病比病后治療更重要,因此防風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案比應(yīng)急預(yù)案更重要。
第二,防風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)重視制度性安排和長(zhǎng)效機(jī)制。生產(chǎn)關(guān)系是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而不斷調(diào)整的,制度也需要與時(shí)俱進(jìn)。改革是推動(dòng)制度不斷完善的根本辦法。改革滯后,公共風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)增多。唯有加快改革步伐,構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制,才能減少和降低公共風(fēng)險(xiǎn),從而降低發(fā)展的成本和阻力。
第三,各項(xiàng)決策都應(yīng)進(jìn)行公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。決策產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)是常見現(xiàn)象,因此在公共風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制中,應(yīng)要求對(duì)決策方案進(jìn)行公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。目前,我國(guó)一些重大項(xiàng)目已開始做社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,但還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)所有決策都進(jìn)行公共風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,建議盡快實(shí)現(xiàn)全覆蓋。
第四,要區(qū)分公共風(fēng)險(xiǎn)與個(gè)體風(fēng)險(xiǎn),明晰風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。防范公共風(fēng)險(xiǎn)是政府的責(zé)任,而個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)則是企業(yè)、家庭和個(gè)人的責(zé)任,兩者不可混淆。
第五,通過(guò)數(shù)字技術(shù)為公共風(fēng)險(xiǎn)管理提供支撐。公共風(fēng)險(xiǎn)管理需要加快數(shù)字政府建設(shè),將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等數(shù)字技術(shù)運(yùn)用于公共風(fēng)險(xiǎn)管理全過(guò)程,提高公共風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、識(shí)別和預(yù)警能力。
(作者系中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院黨委書記、院長(zhǎng))