習(xí)主席指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作?！苯?jīng)中央軍委批準(zhǔn)，全軍基本建設(shè)項(xiàng)目和房地產(chǎn)資源普查工作日前正在以上率下強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在全軍開(kāi)展“兩項(xiàng)普查工作”充分反映了中央軍委依法治軍從嚴(yán)治軍的重大戰(zhàn)略決策，“兩項(xiàng)普查工作”應(yīng)當(dāng)也必須在法治軌道上運(yùn)用法治思維和法治方式組織開(kāi)展。由于地域廣闊、歷史久遠(yuǎn)、體量巨大、利益糾結(jié)纏繞、法律關(guān)系復(fù)雜，“兩項(xiàng)普查工作”在基建項(xiàng)目、軍用土地、營(yíng)房營(yíng)區(qū)附屬設(shè)施、國(guó)防工程以及空余房地產(chǎn)領(lǐng)域必然會(huì)面臨著一系列專業(yè)疑難的法律問(wèn)題，這些問(wèn)題的圓滿解決無(wú)疑會(huì)給“兩項(xiàng)普查工作”的順利開(kāi)展提供法律支撐。普查工作開(kāi)展時(shí)，有以下八個(gè)法律問(wèn)題值得我們思考和研究。
軍隊(duì)房地產(chǎn)權(quán)屬登記問(wèn)題
《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力，未經(jīng)登記，不發(fā)生效力。不動(dòng)產(chǎn)登記薄是物權(quán)歸屬和內(nèi)容的依據(jù)。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明”。據(jù)此，對(duì)軍隊(duì)房地產(chǎn)進(jìn)行登記并依法取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)，對(duì)于確定軍隊(duì)房地產(chǎn)的權(quán)源歸屬，從源頭和根本上避免軍隊(duì)房屋所有權(quán)和軍用土地使用權(quán)權(quán)屬糾紛，就顯得至關(guān)重要。問(wèn)題是，目前軍隊(duì)房地產(chǎn)的權(quán)屬登記現(xiàn)狀卻不容樂(lè)觀。概括來(lái)說(shuō)，有以下三種情況：一是長(zhǎng)期實(shí)際占用，至今從未登記；二是糾紛持續(xù)多發(fā)，等待行政裁決；三是權(quán)屬登記錯(cuò)誤，法律風(fēng)險(xiǎn)增大。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》施行后，軍隊(duì)房地產(chǎn)權(quán)屬登記問(wèn)題已經(jīng)成為迫在眉睫的法律問(wèn)題，準(zhǔn)確核查軍隊(duì)房地產(chǎn)的權(quán)屬登記領(lǐng)證情況應(yīng)當(dāng)成為普查工作的重中之重。
軍用土地權(quán)屬爭(zhēng)議的行政裁決問(wèn)題
建國(guó)以來(lái)，我國(guó)土地制度經(jīng)歷數(shù)次調(diào)整和變化，由于種種因素，有相當(dāng)數(shù)量的土地雖然軍隊(duì)實(shí)際占用使用，但一直沒(méi)有確權(quán)頒證?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第十六條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。這里的“由人民政府處理”就是指人民政府的行政裁決。對(duì)行政裁決的基本程序、證據(jù)要求、裁決依據(jù)、不服裁決決定的救濟(jì)等諸多問(wèn)題，軍內(nèi)鮮有研究。對(duì)此，普查時(shí)既要摸清軍用土地存在權(quán)屬爭(zhēng)議的數(shù)量規(guī)模，又要搞清存在權(quán)屬爭(zhēng)議的歷史根源，還要理清解決權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題的對(duì)策方法，從而捍衛(wèi)軍隊(duì)合法權(quán)益。
軍地聯(lián)合開(kāi)發(fā)的合同效力問(wèn)題
近十年來(lái)，“軍隊(duì)出地、地方出資、聯(lián)合開(kāi)發(fā)”的軍地聯(lián)建模式普遍存在，發(fā)生糾紛最終訴至法院的案例不在少數(shù)。從法律角度而言，解決問(wèn)題的關(guān)鍵是“軍地聯(lián)建協(xié)議”的法律效力問(wèn)題。從已經(jīng)生效的法院判例看，司法實(shí)踐中對(duì)此問(wèn)題的認(rèn)識(shí)相當(dāng)混亂，有的法院認(rèn)為“軍隊(duì)聯(lián)建協(xié)議”違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效協(xié)議；也有的法院認(rèn)定“軍地聯(lián)建協(xié)議”合法有效。聯(lián)建協(xié)議效力問(wèn)題關(guān)系到聯(lián)建利益的分配以及聯(lián)建義務(wù)的負(fù)擔(dān)問(wèn)題，對(duì)于軍隊(duì)利益的保護(hù)至關(guān)重要，普查時(shí)要查清軍地聯(lián)建的基本建設(shè)項(xiàng)目的數(shù)量規(guī)模，審慎評(píng)估聯(lián)建協(xié)議的效力，有關(guān)部門要商最高人民法院出臺(tái)專門司法解釋，建章立制，標(biāo)本兼治，從根本上維護(hù)軍隊(duì)合法權(quán)益。
軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃問(wèn)題
軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃是軍隊(duì)房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)最基本的形式，同時(shí)該領(lǐng)域也暴露出最多的涉法問(wèn)題。軍隊(duì)房地產(chǎn)租賃的審批與租賃許可證辦理問(wèn)題，租賃審批與合同效力問(wèn)題，預(yù)租合同的效力和性質(zhì)問(wèn)題，鋪面轉(zhuǎn)讓費(fèi)的問(wèn)題，合同解除時(shí)改建擴(kuò)建、裝修裝潢的處理問(wèn)題，《軍隊(duì)房地產(chǎn)租賃合同》是否為格式合同的問(wèn)題等等。2005年總部頒發(fā)《軍隊(duì)空余房地產(chǎn)管理規(guī)定》之后，最高人民法院又頒行了新的司法解釋，軍隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃領(lǐng)域案件高發(fā)頻發(fā)反映了租賃管理體制與法律法規(guī)規(guī)定的沖突。普查時(shí)，要更多地發(fā)現(xiàn)和統(tǒng)計(jì)該領(lǐng)域的新現(xiàn)象、新問(wèn)題，為軍事規(guī)章修訂以及管理體制創(chuàng)新提供鮮活案例和實(shí)證分析。
以“訴訟證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”重構(gòu)基建營(yíng)房檔案管理體制
關(guān)于基建營(yíng)房檔案的管理問(wèn)題，總部已經(jīng)出臺(tái)了大量的軍事規(guī)章并且取得了較好的實(shí)效。但是，由于地域廣、時(shí)間久、數(shù)量大、變動(dòng)多等諸多客觀原因，全軍的基建營(yíng)房檔案管理工作與依法治軍的要求遠(yuǎn)不相適應(yīng)。我們特別建議，在開(kāi)展基建營(yíng)房檔案普查工作時(shí)，要有法律專業(yè)力量參與，以“訴訟證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)”重新整理基建營(yíng)房檔案，搜集固定證據(jù)材料，確定權(quán)源歷史資料，一旦發(fā)生爭(zhēng)議或者訴訟，就能手到拿來(lái)，確保勝訴。
《中國(guó)人民解放軍房地產(chǎn)管理?xiàng)l例》的修訂問(wèn)題
1990年4月20日中央軍委頒布《中國(guó)人民解放軍房地產(chǎn)管理?xiàng)l例》，2000年6月21日中央軍委頒布新的《中國(guó)人民解放軍房地產(chǎn)管理?xiàng)l例》，條例自發(fā)布之日起施行，1990年4月20日中央軍委發(fā)布的《中國(guó)人民解放軍房地產(chǎn)管理?xiàng)l例》同時(shí)廢止。依照《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，《中國(guó)人民解放軍房地產(chǎn)管理?xiàng)l例》屬于中央軍委頒布施行的軍事法規(guī)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，《中國(guó)人民解放軍房地產(chǎn)管理?xiàng)l例》是“軍隊(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域”最高等級(jí)的規(guī)范性文件，已經(jīng)成為全軍后勤管理機(jī)關(guān)執(zhí)行軍隊(duì)房地產(chǎn)管理政策的依據(jù)，甚至也成為部分法院裁判軍隊(duì)房地產(chǎn)涉訴糾紛時(shí)援引的依據(jù)，其法律適用意義毋庸贅言。不論是“1990版條例”還是“2000版條例”，都在特定的歷史時(shí)期無(wú)可置疑的發(fā)揮了重要作用，對(duì)于規(guī)范軍隊(duì)房地產(chǎn)的管理和使用，保護(hù)軍隊(duì)房地產(chǎn)合法權(quán)益居功至偉。
但是時(shí)至今日，重新審視“2000版條例”，我們不難發(fā)現(xiàn)不但所依據(jù)的上位法律有很大變動(dòng)，而且適用的實(shí)際情況也發(fā)生了較大的變化。2002年4月4日中央軍委頒行的《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》第四十五條規(guī)定，軍事法規(guī)有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)修改：（一）所依據(jù)的上位法修改或者廢止需要作相應(yīng)修改的；……（三）適用的實(shí)際情況發(fā)生較大變化的；（四）其他需要修改的情形。2000年以后，全國(guó)人民大及常委會(huì)新頒或者修訂了《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國(guó)建筑法》等法律，最高人民法院在合同、城鎮(zhèn)房屋租賃、房屋登記等領(lǐng)域制定了新的司法解釋，尤其是近十年來(lái)，全國(guó)房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證風(fēng)起云涌，軍隊(duì)房地產(chǎn)管理領(lǐng)域出現(xiàn)很多新情況新問(wèn)題，《中國(guó)人民解放軍房地產(chǎn)管理?xiàng)l例》適用的客觀實(shí)際情況已經(jīng)發(fā)生重大變化。
一是“2000版條例”與《中華人民共和國(guó)立法法》?！?000版條例”規(guī)定了軍隊(duì)和地方之間的有關(guān)軍隊(duì)房地產(chǎn)租賃、換建、合建、有償轉(zhuǎn)讓、兌換等民事流轉(zhuǎn)的內(nèi)容，總后勤部據(jù)此也制定了大量有關(guān)軍隊(duì)房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的軍事規(guī)章，這意味著軍地之間有關(guān)軍隊(duì)房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)方面的民事行為和行政行為都要遵守軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的規(guī)定，但是《中華人民共和國(guó)立法法》第九十三條規(guī)定“軍事法規(guī)和軍事規(guī)章在武裝力量?jī)?nèi)部實(shí)施”，這里的沖突就是軍事法規(guī)對(duì)于軍隊(duì)房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系中的地方民事主體是否具備普遍適用的效力。對(duì)此，司法實(shí)踐中存在認(rèn)識(shí)上的混亂。二是“2000版條例”與《中華人民共和國(guó)行政許可法》。為了加強(qiáng)軍隊(duì)房地產(chǎn)管理，“2000版條例”中安排了計(jì)劃管理制度、用途管制制度、許可證制度、劃區(qū)管理制度和保密審查制度，并在多處規(guī)定了“報(bào)經(jīng)中央軍委、總部審批”的條款。對(duì)于這種“軍委總部審批”的法律性質(zhì)和法律效力應(yīng)做如何理解，這種審批是不是就是公法意義（行政許可法意義）上的“行政審批”，立法并未給出明確的答案，司法實(shí)踐中也出現(xiàn)很多混亂狀況。三是“2000版條例”與《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力，未經(jīng)登記，不發(fā)生效力?！币虼耍瑢?duì)軍隊(duì)房地產(chǎn)依法進(jìn)行登記并取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)（土地使用權(quán)證書(shū)和房屋所有權(quán)證書(shū)），對(duì)于確定軍隊(duì)房地產(chǎn)的權(quán)源歸屬，從源頭和根本上避免、杜絕軍隊(duì)房屋所有權(quán)和軍用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛至關(guān)重要?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》施行以后，軍隊(duì)房地產(chǎn)登記問(wèn)題開(kāi)始凸顯很多法律問(wèn)題。四是“2000版條例”與《中華人民共和國(guó)合同法》?！?000版條例”并沒(méi)有完全禁止“軍隊(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)行為”，第四十三條、四十四條對(duì)軍隊(duì)房地產(chǎn)的租賃、合建、換建和兌換作出具體規(guī)定，這應(yīng)當(dāng)成為軍隊(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的依據(jù)，總后勤部據(jù)此制定了多部軍事規(guī)章并制定了軍隊(duì)房地產(chǎn)民事流轉(zhuǎn)合同的參考樣本。但是《中華人民共和國(guó)合同法》及其以后生效的司法解釋規(guī)定，人民法院認(rèn)定合同效力以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為準(zhǔn)，并且違反行政法規(guī)“禁止性效力性規(guī)定”才能作為認(rèn)定合同效力的依據(jù)。但是“2000版條例”屬于軍事法規(guī)，與國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)是否屬于同等效力位階立法未予以明確，人民法院能否依據(jù)軍事法規(guī)作為判定合同效力的依據(jù)也存在爭(zhēng)論。五是“2000版條例”與客觀實(shí)際情況存在沖突。十三年來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，各相關(guān)利益主體的權(quán)利意識(shí)法制意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒，農(nóng)村集體土地確權(quán)大幕拉開(kāi)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程啟動(dòng)，軍隊(duì)房地產(chǎn)的價(jià)值激增，軍隊(duì)房地產(chǎn)各使用管理單位的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)行為增多，軍隊(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域涉訴糾紛和違紀(jì)違法案件頻發(fā)，部分軍事訓(xùn)練用地存在權(quán)屬糾紛，軍地之間聯(lián)合建房、合作開(kāi)發(fā)糾紛不斷涌現(xiàn)，“2000版條例”及相關(guān)配套的軍事規(guī)章已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)客觀實(shí)際情況。
綜上，普查工作的開(kāi)展應(yīng)當(dāng)與“2000版條例”的修訂調(diào)研工作結(jié)合起來(lái)進(jìn)行?？紤]與立法法、物權(quán)法、合同法、行政許可法、土地管理法等國(guó)家法律、行政法規(guī)的有效銜接，考慮與軍隊(duì)房地產(chǎn)和基本建設(shè)管理體制相契合，考慮服從和服務(wù)于保障軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展大局，高瞻遠(yuǎn)矚，高屋建瓴，制定出一部高質(zhì)量的軍事法規(guī)或者軍事行政法規(guī)。
建立普查工作的“總法律顧問(wèn)制度”問(wèn)題
《2011年國(guó)防白皮書(shū)》指出,目前全軍共設(shè)法律顧問(wèn)處268個(gè)，全軍共有軍隊(duì)律師1342名。這是一支重要的不可替代的法律服務(wù)保障力量，在依法治軍從嚴(yán)治軍已經(jīng)成為治軍方略的背景下，充分發(fā)揮軍隊(duì)律師的法律服務(wù)保障作用具有重要意義。全軍基本建設(shè)項(xiàng)目和房地產(chǎn)資源普查工作應(yīng)當(dāng)設(shè)立“總法律顧問(wèn)制度”，由專業(yè)軍隊(duì)律師為首長(zhǎng)決策和普查具體工作提供專業(yè)法律意見(jiàn)。普查前法律風(fēng)險(xiǎn)警示，法律法規(guī)培訓(xùn)；普查中法律漏洞補(bǔ)救，法律證據(jù)搜集；普查后法律對(duì)策建議，法律訴訟準(zhǔn)備。從法律角度協(xié)助普查基建項(xiàng)目的建設(shè)依據(jù)和審批程序，協(xié)助普查軍用土地的確權(quán)領(lǐng)證情況以及存在爭(zhēng)議的原因，協(xié)助普查營(yíng)房營(yíng)區(qū)設(shè)施設(shè)備管理情況，協(xié)助普查國(guó)防工程設(shè)施的建設(shè)管理情況；協(xié)助普查基本建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)情況，協(xié)助普查軍隊(duì)空余房地產(chǎn)管理情況，從而為解決基本建設(shè)項(xiàng)目和房地產(chǎn)管理方面存在的矛盾問(wèn)題，提升管理的法治水平，提供專業(yè)的法律服務(wù)保障。（作者為總參維權(quán)南京協(xié)調(diào)中心主任、律師）
