三中全會(huì)《決定》確定了戶籍制度改革的路線圖：“加快戶籍制度改革，全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。”

昨日，公安部副部長(zhǎng)黃明通報(bào)了戶籍制度改革的時(shí)間表：到2020年，基本形成以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。

受訪專家認(rèn)為，“特大城市戶籍改革問(wèn)題”和“基本公共服務(wù)均等化”仍是戶籍改革難點(diǎn)。改革須剝離戶口福利。

難點(diǎn)1

戶籍福利阻礙改革

長(zhǎng)期以來(lái)，隨著時(shí)代發(fā)展和社會(huì)管理的需要，原本以人口登記為基本功能的戶籍制度，逐漸附著教育、社保、醫(yī)療等諸多社會(huì)福利和公共政策。如今，這成為戶籍制度改革的最大障礙。

中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民認(rèn)為，戶籍制度本身很好改，關(guān)鍵是戶籍背后依附的那些制度、服務(wù)、權(quán)利不一樣，加大了改革的難度。

一方面，中小城市戶口含金量不高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意放棄原有農(nóng)村戶口。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部細(xì)算了農(nóng)村戶口的優(yōu)勢(shì)：農(nóng)民可在自家宅基地上建單家獨(dú)院的住房；即使自己不種地，國(guó)家糧食補(bǔ)貼、土地流轉(zhuǎn)租金等每畝每年有五六百元收入；若遇征地，一些城郊農(nóng)民可能成為“百萬(wàn)富翁”。

另一方面，大城市尤其是特大城市面對(duì)大量涌入的外來(lái)人口，已經(jīng)不堪重負(fù)，交通擁堵、環(huán)境污染、教育醫(yī)療資源緊張等“病癥”日益顯現(xiàn)。嚴(yán)格控制這類城市落戶條件，是無(wú)奈而現(xiàn)實(shí)的選擇。據(jù)新華社

【破題】

城鄉(xiāng)公共服務(wù)逐步統(tǒng)一

公安部副部長(zhǎng)黃明指出，戶籍制度改革是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)說(shuō)，既要解決好其中暫不具備落戶條件或者不愿落戶城鎮(zhèn)人口的教育、就業(yè)、醫(yī)療等基本公共服務(wù)保障問(wèn)題，也要為他們公平有序落戶提供階梯式政策通道。

“從近期看，要推動(dòng)公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展；從較長(zhǎng)時(shí)期看，則要以義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化、社會(huì)保障以及保障住房、就業(yè)服務(wù)等為重點(diǎn)，逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的統(tǒng)一和服務(wù)水平的基本均衡。”全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員彭森說(shuō)。

據(jù)新華社

難點(diǎn)2

城市越大落戶門檻越高

“戶籍改革的難點(diǎn)在于大城市，特別是特大城市。”北京大學(xué)人口研究所教授陸杰華說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源不斷向大城市及特大城市匯集，導(dǎo)致城市越大，公共服務(wù)的水平越好，落戶政策門檻也隨之提高。

因此，目前特大城市陷入戶籍制度改革困局：一方面必須嚴(yán)格控制人口，不能放松落戶門檻；一方面城內(nèi)的大量非戶籍居住人口，倒逼戶籍制度改革，要求享受同等市民待遇。

北京市社科院首都社會(huì)治安綜合治理研究所副所長(zhǎng)袁振龍表示，特大城市戶籍制度改革處在控制人口、“戶口福利”均等化的兩難之間。

以北京為例，800萬(wàn)左右的在京流動(dòng)人口中，有不少人在京工作或居住多年，或有穩(wěn)定職業(yè)或有穩(wěn)定住所。原則來(lái)說(shuō)，戶口背后的福利比如公共服務(wù)，應(yīng)該平等覆蓋到所有在京居住人口，不分戶籍。但來(lái)自財(cái)力、物力的資源限制，決定了只能部分覆蓋部分群體。由于土地資源、建設(shè)資金等方面的限制，現(xiàn)階段的保障房分配對(duì)象，仍以京籍人員為主。

受訪專家認(rèn)為，對(duì)于備受社會(huì)關(guān)注的北京、上海、廣州等特大城市戶籍制度改革，仍難以“合法穩(wěn)定住所”和“合法穩(wěn)定職業(yè)”作為基本形式。

【破題】

重新配置資源激活小城市

怎樣破解特大城市戶籍改革難題？陸杰華認(rèn)為，特大城市之所以人口集聚、規(guī)模擴(kuò)張，主要原因在于城市發(fā)展經(jīng)營(yíng)理念，“原來(lái)一直是行政化而非市場(chǎng)化的城市發(fā)展經(jīng)營(yíng)理念，城市的行政級(jí)別一定程度上決定了公共資源的分配。”解決特大城市的戶籍問(wèn)題，必須改變行政化發(fā)展城市的模式，突破地方利益障礙。

陸杰華表示，與之前的戶籍制度改革思路相比，《決定》以及剛剛結(jié)束的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議都釋放出“市場(chǎng)化”信號(hào)，“這是一個(gè)很明顯的理念變化，靠市場(chǎng)解決資源分配問(wèn)題”。

袁振龍表示，《決定》提出了兩橫三縱城市帶、東北和西部城市群等發(fā)展規(guī)劃，從頂層設(shè)計(jì)層面重新配置城鎮(zhèn)資源。城鎮(zhèn)資源新布局將激發(fā)中小城市的活力，減輕特大城市的人口壓力。如果中小城市的活力真正激發(fā)出來(lái)，即使收入沒(méi)有特大城市高，但公共服務(wù)水平、空氣環(huán)境質(zhì)量都比特大城市好，那么中小城市就擁有了跟特大城市競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力。

但中小城市要跟特大城市“競(jìng)爭(zhēng)”，需要城鎮(zhèn)化程度達(dá)到75%-80%。而目前，按照常住人口計(jì)算，我國(guó)城鎮(zhèn)化率只有53％左右。“城鎮(zhèn)化率達(dá)到75%-80%，至少還需要20年時(shí)間。因此，特大城市的戶籍制度改革只能逐步解決”，袁振龍說(shuō)。