何謂“特別301報(bào)告”
核心閱讀：仔細(xì)研究中美關(guān)系史，不難發(fā)現(xiàn)過(guò)去近30年“特別301報(bào)告”在中美經(jīng)貿(mào)交往中扮演舉足輕重的作用，圍繞該報(bào)告展開(kāi)的中美知識(shí)產(chǎn)權(quán)談判更是兩國(guó)交鋒的重要戰(zhàn)場(chǎng)?！疤貏e301報(bào)告”作為美國(guó)對(duì)華關(guān)系的一張重要王牌，在雙方關(guān)系遇冷時(shí)成為向中國(guó)施壓的重要籌碼。
2018年3月23日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在白宮簽署備忘錄，宣布基于“301調(diào)查”結(jié)果，將對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的商品大規(guī)模征收高額關(guān)稅、對(duì)中資投資美國(guó)設(shè)限并在世貿(mào)組織采取針對(duì)中國(guó)的行動(dòng)等。這里有必要對(duì)美“特別301報(bào)告”的來(lái)龍去脈以及對(duì)中國(guó)的影響做一梳理。美國(guó)“特別301報(bào)告”的依據(jù)來(lái)自1974年《美國(guó)貿(mào)易法》第182節(jié)第301條款的規(guī)定，并依據(jù)1988年《貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)綜合法》以及1994年烏拉圭回合談判的《與貿(mào)易有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》做了相應(yīng)的修正。該報(bào)告是美國(guó)政府針對(duì)“損害”美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)利益和整體商業(yè)利益的外國(guó)政府的行為、政策和做法進(jìn)行調(diào)查、報(bào)復(fù)和制裁的手段。 “特別301報(bào)告”產(chǎn)生的背景
20世紀(jì)70至80年代美國(guó)霸權(quán)的“衰落”、高科技部門(mén)的興起、“平等貿(mào)易”呼聲的高漲、部分利益集團(tuán)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的訴求以及烏拉圭回合談判的艱難推進(jìn)，構(gòu)成了“特別301報(bào)告”的深刻背景，刺激美決策者吸納相關(guān)利益集團(tuán)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的訴求。
美國(guó)霸權(quán)開(kāi)始凸顯“衰落”，這尤其體現(xiàn)在預(yù)算和貿(mào)易的赤字以及經(jīng)濟(jì)放緩上。1973年石油危機(jī)以后美國(guó)經(jīng)濟(jì)陷入滯脹狀態(tài)，各部門(mén)增長(zhǎng)速度均較戰(zhàn)后黃金時(shí)期明顯下降。與此同時(shí)，以日本和德國(guó)為代表的其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，在貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)中開(kāi)始威脅美國(guó)，貿(mào)易赤字從1980年的310億美元上升到1987年1700億美元，這使得美國(guó)政府內(nèi)部要求關(guān)注本國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的呼聲日益高漲。
信息技術(shù)的推動(dòng)讓高科技部門(mén)在世界經(jīng)濟(jì)中的作用舉足輕重，美國(guó)本國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化更讓美國(guó)決策者更加關(guān)注這些以知識(shí)產(chǎn)權(quán)作為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的行業(yè)和部門(mén)。1970年代以來(lái)，隨著計(jì)算機(jī)以及光導(dǎo)纖維等新技術(shù)的迅猛發(fā)展，信息、數(shù)據(jù)、設(shè)計(jì)、研發(fā)等方面的生產(chǎn)、加工與傳輸行業(yè)發(fā)展勢(shì)頭高漲，美國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)部門(mén)逐漸由制造業(yè)讓位于服務(wù)于信息行業(yè)為核心的服務(wù)業(yè)。1980年代美國(guó)信息部門(mén)的產(chǎn)值占服務(wù)業(yè)產(chǎn)值的三分之二以上，超過(guò)全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的一半。
國(guó)際貿(mào)易赤字以及相關(guān)行業(yè)及部門(mén)的壓力，使得美國(guó)國(guó)內(nèi)支持“自由貿(mào)易”的聲音有所降低。新的理念“自由但是公平的貿(mào)易”開(kāi)始出現(xiàn)，美國(guó)一方面要求日本、東亞為代表的新型工業(yè)化國(guó)家減少對(duì)美國(guó)”傾銷”和市場(chǎng)的攻占；另一方面，認(rèn)為自己巨額的貿(mào)易赤字是發(fā)展中國(guó)家交易假冒產(chǎn)品造成的結(jié)果，要求發(fā)展中國(guó)家減少假冒商品貿(mào)易，加強(qiáng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。
美國(guó)的醫(yī)藥、娛樂(lè)、軟件等行業(yè)的利益集團(tuán)通過(guò)各種方式游說(shuō)，要求本國(guó)政府提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平。20世紀(jì)80至90年代，美國(guó)12家涉及制藥、IT產(chǎn)業(yè)和娛樂(lè)行業(yè)等全球聞名的跨國(guó)公司的知識(shí)產(chǎn)權(quán)委員會(huì)使用各種方法游說(shuō)美國(guó)政府，要求它在對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策中進(jìn)一步加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，嚴(yán)懲侵權(quán)行為，同時(shí)努力尋求建立相關(guān)的國(guó)際機(jī)制。
關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判（1986—1994年）就與貿(mào)易相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定談判展開(kāi)了漫長(zhǎng)的拉鋸戰(zhàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家在世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）提高貿(mào)易領(lǐng)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度受挫之后，另起爐灶，決心在新的世界貿(mào)易組織框架之下搭建高水平的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制。從1986年烏拉圭回合談判議題設(shè)定的籌備會(huì)開(kāi)始，發(fā)達(dá)國(guó)家就和發(fā)展中國(guó)家在相關(guān)領(lǐng)域所持意見(jiàn)大相徑庭，發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為在WIPO存在的情況下沒(méi)有必要建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的新機(jī)制。談判推進(jìn)進(jìn)程舉步維艱。
在以上背景之下，1988年美國(guó)國(guó)會(huì)正式通過(guò)法案《貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)綜合法》，這一立法在歷史上第一次將國(guó)際貿(mào)易和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)關(guān)聯(lián)在一起，提出嚴(yán)懲侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為的有效措施是懲罰性的貿(mào)易報(bào)復(fù)。1989年5月25日，美國(guó)將知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的國(guó)際化推進(jìn)了一步，其貿(mào)易代表辦公室（USTR）在調(diào)查之后單方面發(fā)布針對(duì)外國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)情況的年度報(bào)告——“特別301報(bào)告”（Special301Report）。
“特別301報(bào)告”的內(nèi)容與動(dòng)機(jī)
美國(guó)“特別301報(bào)告”的內(nèi)容一般包括：世界范圍內(nèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度取得的進(jìn)展、WTO爭(zhēng)端解決中與知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的部分、對(duì)各國(guó)政府采購(gòu)和市場(chǎng)準(zhǔn)入的審查，以及國(guó)別評(píng)估名單。其中國(guó)別評(píng)估名單是最重要的部分，美國(guó)根據(jù)對(duì)各國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)狀況的評(píng)估，將國(guó)家分別列入重點(diǎn)國(guó)家、優(yōu)先觀察國(guó)家、觀察國(guó)家、“306條款監(jiān)督國(guó)家”“特別提及國(guó)”“其他觀察國(guó)”等名單里，并對(duì)不同清單上的國(guó)家采取調(diào)查、報(bào)復(fù)、繼續(xù)觀察等反制措施；最重要的三類清單為重點(diǎn)國(guó)家、優(yōu)先觀察國(guó)名單和觀察國(guó)名單。一旦被列入“重點(diǎn)國(guó)家”或者“優(yōu)先觀察國(guó)”，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室必須在30天內(nèi)考慮是否對(duì)該國(guó)進(jìn)行調(diào)查，這類調(diào)查一般是6個(gè)月，也可以延長(zhǎng)到9個(gè)月。調(diào)查后將考慮是否對(duì)該國(guó)采取中止貿(mào)易協(xié)定、增設(shè)投資壁壘、取消免稅待遇、施加懲罰性關(guān)稅等等進(jìn)一步的舉措。
“特別301報(bào)告”自首次發(fā)布之日起，就是美國(guó)推行單邊政策的有力工具，服務(wù)于進(jìn)一步強(qiáng)化美國(guó)霸權(quán)地位的目標(biāo)；其初衷是通過(guò)對(duì)美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)提供充分、有效的保護(hù)，鼓勵(lì)其他國(guó)家對(duì)美國(guó)的產(chǎn)品和服務(wù)出口開(kāi)放市場(chǎng)。該報(bào)告借助美國(guó)的霸權(quán)地位，通過(guò)單方面設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、單方面發(fā)布報(bào)告、單方面解釋、單方面調(diào)查、單方面制裁的方式高壓迫使目標(biāo)國(guó)屈從，反過(guò)來(lái)進(jìn)一步鞏固美國(guó)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域以及貿(mào)易投資領(lǐng)域獨(dú)一無(wú)二的地位。另外，“特別301報(bào)告”還是美國(guó)在與別國(guó)談判時(shí)的重要砝碼，迫使目標(biāo)國(guó)在其他領(lǐng)域?qū)γ绹?guó)退讓。
從1989年到2017年，美國(guó)已經(jīng)發(fā)布了近30份“特別301報(bào)告”，仔細(xì)研究會(huì)發(fā)現(xiàn)報(bào)告發(fā)生了一些變化，“野心”越來(lái)越大：報(bào)告羅列的名單越來(lái)越長(zhǎng)，1989年涉及25個(gè)國(guó)家，1998年涉及近70個(gè)國(guó)家；名單過(guò)去以發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家為主，后以發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體為主；所涉及的議題已經(jīng)漸漸超出了知識(shí)產(chǎn)權(quán)的范圍，包括反腐、環(huán)境、公共健康等等內(nèi)容；報(bào)告雖然伴隨“與貿(mào)易相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)談判”（TRIPs）產(chǎn)生，但目前其存在已經(jīng)獨(dú)立于TRIPs，追求更高標(biāo)準(zhǔn)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。 “特別301報(bào)告”與中國(guó)
自“特別301報(bào)告”1989年首次發(fā)布，中國(guó)就是報(bào)告所列的“黑名單”的?？停?991年起，中國(guó)連續(xù)3年被列入“優(yōu)先觀察名單”，首次被列入“重點(diǎn)國(guó)家名單”，之后的1994年和1996年美國(guó)又將中國(guó)列入“重點(diǎn)國(guó)家”名單，并隨后對(duì)中國(guó)發(fā)起“特別301調(diào)查”。圍繞這3次“特別301調(diào)查”，中美兩國(guó)開(kāi)展了3次艱苦卓絕的知識(shí)產(chǎn)權(quán)談判，分別于1992年1月17日簽署了《中美關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的諒解備忘錄》；1994年2月26日達(dá)成了《中美關(guān)于保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的協(xié)議》；1996年6月17日達(dá)成了中美就知識(shí)產(chǎn)權(quán)第三個(gè)協(xié)議，中國(guó)因此修訂了《專利法》《商標(biāo)法》，頒布《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律法規(guī)。1995年11月—1999年11月中美之間就中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的25輪談判中，知識(shí)產(chǎn)權(quán)也是雙方討論的重要內(nèi)容之一；為做好加入世界貿(mào)易組織的充分準(zhǔn)備，中國(guó)進(jìn)一步完善了知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的政策、法律與制度。因此，新世紀(jì)初期“特別301報(bào)告”評(píng)價(jià)對(duì)中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)狀況相對(duì)滿意，認(rèn)為從立法角度看，中國(guó)已經(jīng)基本達(dá)到了《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》的要求。然而在國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)聯(lián)盟等國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)的一再要求下，從2006年—2016年，中國(guó)連續(xù)11年被列入“優(yōu)先觀察國(guó)名單”。仔細(xì)研究中美關(guān)系史不難發(fā)現(xiàn)，過(guò)去近30年“特別301報(bào)告”在中美經(jīng)貿(mào)交往中扮演著舉足輕重的作用，圍繞該報(bào)告展開(kāi)的中美知識(shí)產(chǎn)權(quán)談判更是兩國(guó)交鋒的重要戰(zhàn)場(chǎng)?！疤貏e301報(bào)告”作為美國(guó)對(duì)華關(guān)系的一張重要王牌，在雙方關(guān)系遇冷時(shí)成為向中國(guó)施加壓力的重要籌碼。新一輪應(yīng)對(duì)
2017年4月發(fā)布的“特別301報(bào)告”中，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室依然將中國(guó)列在了“優(yōu)先觀察國(guó)”的第一位；8月14日美國(guó)貿(mào)易代表確認(rèn)對(duì)中國(guó)發(fā)起“特別301條款調(diào)查”；2018年3月23日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普在白宮簽署備忘錄，宣布基于“301調(diào)查”結(jié)果，對(duì)中國(guó)采取提高關(guān)稅、限制在美投資以及在WTO爭(zhēng)端機(jī)制采取針對(duì)中國(guó)的措施。
回顧過(guò)去30年中美在“301報(bào)告”方面的博弈歷程，應(yīng)當(dāng)審慎面對(duì)此次301調(diào)查可能帶來(lái)的后果，積極做好準(zhǔn)備，應(yīng)對(duì)美國(guó)可能采取的行動(dòng)。依據(jù)3月23日特朗普簽署的備忘錄，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室將在15天內(nèi)提出具體的行動(dòng)方案，中國(guó)應(yīng)當(dāng)抓住這一時(shí)間段與美方溝通，避免對(duì)雙方不利的貿(mào)易戰(zhàn)的爆發(fā)。與此同時(shí)，提前梳理和評(píng)估手里的博弈籌碼。與1990年代相比，今天中國(guó)的談判地位不可同日而語(yǔ)，手中有更多的籌碼與美國(guó)談判，美國(guó)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示2017年中國(guó)對(duì)美國(guó)的貿(mào)易順差已經(jīng)達(dá)到3752億美元。如果不得不應(yīng)對(duì)美國(guó)挑起的貿(mào)易戰(zhàn)，中國(guó)沒(méi)有必要妄自菲薄，要穩(wěn)定陣腳評(píng)估我們需要在哪些領(lǐng)域采取措施，找到并擊中其痛點(diǎn)。
還應(yīng)當(dāng)看到，未來(lái)“特別301報(bào)告”有可能在美國(guó)外交政策中發(fā)揮更大的作用，中方要對(duì)此有清醒的認(rèn)識(shí)和充分準(zhǔn)備。目前WTO框架下與貿(mào)易相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)協(xié)定（TRIPs）談判進(jìn)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國(guó)的預(yù)期，“特別301報(bào)告”未來(lái)有可能在推動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求的進(jìn)程中扮演更重要的角色。由于發(fā)展中國(guó)家在多哈回合等多邊知識(shí)產(chǎn)權(quán)談判中妨礙了美國(guó)提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)程，美國(guó)有可能選擇“特別301報(bào)告”這個(gè)單方面的更得心應(yīng)手的政策工具，迫使其他國(guó)家與之進(jìn)行雙邊談判，從而推動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)進(jìn)程。另外，目前該報(bào)告的內(nèi)容已經(jīng)超出了原本的知識(shí)產(chǎn)權(quán)范圍，有可能將更多事務(wù)比如環(huán)境、腐敗、發(fā)展等卷入其中，對(duì)此我們應(yīng)當(dāng)理性認(rèn)知這一情況，需要提前做好相應(yīng)功課。考慮到中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科技競(jìng)爭(zhēng)力以及美國(guó)對(duì)中國(guó)固有的戒心，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)還將繼續(xù)徘徊在“優(yōu)先觀察國(guó)名單”甚至“重點(diǎn)國(guó)家”名單中，我們應(yīng)當(dāng)以平常心對(duì)待，理性認(rèn)知這一情況。
